税收天平悄悄倾斜，高收入者或将承担更多，社会公平如何实现？

3月13日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。

“提高直接税比重”自十八届三中全会决定提出至今，已经过去十余年。

2013年，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。

十余年间，直接税收入中比重最大的是个人所得税与企业所得税。二者合计收入在2025年税收收入中占比为32.6%，2024年为31.7%左右，2023年为30.8%左右；“营改增”完成后的2017年占比约为30.5%，整体呈现逐步上升的趋势。

安理律师事务所合伙人叶永青对经济观察报表示，由投资和出口拉动的经济属于生产型经济，而消费拉动的经济则为消费型经济，提高直接税比重对消费型经济模式的形成有积极作用。中国现行税制结构高度依赖以增值税为代表的间接税，导致商品含税价格较高，对大众消费形成抑制作用，且难以发挥税收调节贫富差距的“自动稳定器”功能。随着经济发展拉动力的转变，需要通过法律和政策手段推动税制结构由间接税为主向直接税倾斜，这也是当前财税体制改革的核心挑战之一。

山东大学税收研究中心主任李华认为，未来提高直接税比重，宜采取“做大直接税收入规模，同步逐步降低间接税收入”的方式实现，若是单独提高直接税或单独降低间接税，都会面临很大的约束条件，比如税负承受能力、财政收入来源等问题。

叶永青说，对改革而言，分配基础逻辑的调整难度很大，因为这需要依托整体经济发展的转型。提高直接税比重，是向消费型经济转型的重要举措，而直接税占比提升本身也是转型的重要标志，近几年，个税与企业所得税的相对增速已逐渐超过间接税，但改革仍需要循序渐进，原因在于经济发展有很大的路径依赖。以往以出口和投资拉动经济对财政投入需求很高，使得降低间接税比重难度加大；加之人口老龄化进程中，民生托底对财政收入的依赖度进一步提升。

提高直接税比重的背后

一般而言，税收理论是以“税负是否易于转嫁”作为区分直接税与间接税的核心标准。直接税主要包括所得税和财产税，税负不易转嫁；间接税以增值税、消费税为主，属于可转嫁的税种。

2020年5月18日，新华社受权发布《中共中央 国务院 关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。

“十五五”规划建议提出，完善地方税、直接税体系。

李华认为，提高直接税比重，主要是经济发展的内在要求。通常而言，间接税针对商品和劳务征收，税负容易转嫁出去，这使得消费较高的群体负担的税负相对偏重。通过降低间接税比重，可减轻消费者在商品消费中的税负，进而达到促进消费的目的。此外，随着社会经济发展，社会公平问题越发受到重视，提高直接税比重有利于收入分配、促进社会公平。

在叶永青看来，提高直接税在税收收入中的比重，意味着经济将向更市场化的方向转型，同时推动收入分配更趋公平，实现资源更高效配置。“提高直接税比重的背后，一定程度上也意味着经济增长动力向消费转型。”叶永青说。

经济增长通常有投资、消费、出口三大拉动力量。

具体来看，中国当前经济转型对税制结构优化提出了以下四个方面的要求：第一，人口老龄化带来的长期支出压力对财政可持续性提出了更高要求；第二，中国经济转型要求提高税制的累进性；第三，提高直接税比重有利于减少市场扭曲，促进创新驱动和产业结构升级；第四，以自然人为征税主体的直接税制度是数字经济时代的要求。

2025年12月10日至11日召开的中央经济工作会议提出，要在大局中把握明年经济工作的关键着力点，围绕做强国内大循环，拓展内需增长新空间。

叶永青说，中国作为制造业大国，经济增长长期以投资和出口为主要动力。未来要从依赖经济全球化的外循环转向更加独立的内循环，同样需要合理的财富再分配，推动形成消费拉动经济增长的模式。

实施路径

中央及相关部委多次会议提及，提高直接税比重，但并未公布具体实施路径。

2020年，时任中国社会科学院副院长、党组成员高培勇在演讲中表示：“从十八届三中全会的税费改革方案中，大家可以看到大前提是稳定税负。接下来提到的是增加直接税比重，隐含的前提是降低间接税占全部收入的比重，而提高直接税占全部税收收入的比重。”

在2021年国新办发布会上，时任财政部税政司司长王建凡表示，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入的比重，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，积极稳妥推进房地产税立法和改革。

不过，近年来个人所得税收入规模在税收总收入中的占比并未实现大幅提升。从收入规模来看，个人所得税收入从2018年的13872亿元增长至2025年的16187亿元，占税收总收入的比重则从 8.86%小幅上升至9.18%。

叶永青认为，提高直接税比重可以从三方面入手：一是扩大直接税增量（财产税），需要推进房地产税立法，但短期内可行性较低，原因在于房地产税法未列入十四届人大常委会一、二类立法规划，当前政策趋势是对房地产“救市”；二是扩大直接税增量（所得税），需要修订《个人所得税法》，扩大综合所得范围，规范经营所得，同步修订《企业所得税法》。目前个人所得税法全面修法正在有序推进，通过行政规章强化高收入人群税收征管工作也在切实推进；三是缩减间接税存量（流转税），具体措施为简并增值税税率、实现留抵退税常态化，相关工作正在沿着上述方向推进。但增值税与消费税合计占税收收入比重超过40%，调整相当困难。

李华表示，提高直接税比重，路径无非三种：扩大所得税收入规模、降低间接税收入规模，或二者同步推进。“直接税比重提升后，财产和收入更高的群体将承担更多的税收，有助于促进收入分配公平。”

约束

尽管提高直接税比重是未来趋势，但推进的过程还面临诸多约束。从2013年提出相关目标到2026年的十余年间，直接税比重呈缓慢上升趋势，而以增值税、消费税为主要来源的间接税，在税收收入中的占比一直维持在40%以上。

这意味着，尽管直接税收入有所增长，但间接税收入的增速远高于直接税。

财政部数据显示，2025年国内增值税68947亿元，国内消费税16857亿元，二者合计在税收收入中比重约为48.6%；2017年国内增值税56378亿元，国内消费税10225亿元，占比约为46.1%。2017至2025年间，除2022年因实施大规模留抵退税导致增值税、消费税占比低于40%外，其余年份均保持在40%以上。

叶永青分析，2013至2025年，国内经济实现高速发展，经济总量持续攀升。增值税征管逐步实现电子化、智能化，金税三期、四期系统相继成为征管的重要工具。增值税作为间接税、流转税的一种，其征管难度低于所得税，因此这些年流转税（含增值税）征管水平提升尤为显著。整体来看，相关税率基本保持稳定，加之“营改增”政策实施后，营业税全面并入增值税，直接推动了增值税收入较快增长。反观直接税，个人所得税税制在此期间基本保持稳定，仍有大量的财产性收入没有被纳入征税范围；企业所得税则维持相对稳定的状态，最终导致增值税收入增速超过个税与企业所得税。

2025年7月，国家税务总局局长胡静林在国务院新闻办发布会上表示，从税种结构看，“十四五”期间直接税比重超过40%，较“十三五”期间提高了1个百分点。这反映出税收的调节分配功能在增强，我国税制结构在优化。

叶永青认为，提高直接税比重的难点，在于当前税收收入对间接税的高度依赖。假设选择降低间接税比重，将在一定程度上较大影响财政收入；而直接税收入增长，短期内难以完全弥补间接税下调带来的财政缺口。