固定收益 | 规划引领、机制完善、增存挂钩——自然资源部38号文解读

来源：兴业研究

建设用地，政策

2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”），引发市场讨论。本文在38号文基础上，厘清相关政策要求，解读增量政策内容及影响。

结合国土空间规划、建设项目用地审批、土地利用计划管理等相关政策要点梳理，38号文的核心政策内容是将“十五五”规划重点建设项目纳入国土空间规划、优化审批机制，做好重点项目建设的前期工作和要素保障。

在规划引领方面，截至2025年，“多规合一”国土空间规划体系基本形成。在此基础上，38号文则重点提出了两项优化举措：

一是将“十五五”重点建设项目空间需求统筹纳入规划，明确重点项目清单，并在国土空间规划“一张图”上落图落位。

二是建立规划年度动态维护、正向优化机制，明确依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化要求。

在机制完善方面，增量政策内容主要涉及三方面：

一是探索建立健全国土空间规划许可制度，将重点项目用地预审权限下放省级。其中，对于纳入清单且在“一张图”落图落位的重点项目由省级自然资源主管部门出具许可意见，不再进行预审和选址审批。

二是联动审批机制由地方试点走向全国推广，实现省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上并联审批，提高要素保障效率。

三是强化“增存挂钩”机制的存量约束，延续“统筹存量与增量”的核心原则，在重点项目用地计划由国家统筹安排的基础上，其余年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，与以往“重点项目国家统筹+基础指标+计划控制额度”相比，强化了存量盘活的指标约束。同时，存量盘活范围由批而未供、闲置土地扩展至“旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地”。

此外，市场关注的“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，主要是顺应房地产供需关系新形势的要求，对实际房地产供需影响有限。当前核心城市中心城区土地主要是城镇建设用地，基本不涉及通过农用地、未利用地征收转用形成的新增建设用地，并且如北京、上海利用存量建设用地供应城乡建设用地的比例分别约达65%、70%。

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