浅谈闲置宅基地改革如何撬动农村高质量发展

（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

□ 王一丹

乡村的黄昏，炊烟袅袅，曾是田园诗画的底色。然而在今天的许多村庄，夜幕降临时亮起的灯光日渐稀疏。那些长年紧闭的门扉、屋顶疯长的野草、墙体斑驳的老屋，不仅是视觉上的“伤疤”，更是农村发展潜能的阻碍：大量闲置宅基地和农房，既浪费土地资源，也切断了农民财产性收入渠道，严重制约农村发展。

随着城乡融合深入推进，农村土地要素优化配置成为乡村振兴的关键。2026年中央一号文件明确提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市，支持入市土地优先用于发展集体经济和乡村产业”的要求。宅基地，这个承载农民居住保障功能的基本要素，如何在守住底线的前提下转化为高质量发展的“推进器”？

宅基地融资改革与农村高质量发展具有深度耦合性

随着城镇化加快，大量青壮年劳动力向城镇转移，农村出现大量闲置废弃房屋。这些资产既无法为留守农民创造价值，也难以吸引外部资本，成为“沉睡资产”。更深层的困境在于：农民有资产却无法变现，银行有资金却不敢放贷。农村融资难、融资贵的症结，就在于缺乏合格抵押物——农户房屋和宅基地法律上不能随意处置，金融机构自然“惧贷”“惜贷”。这一困局既制约农民创业增收，也让乡村产业发展陷入“无米之炊”的囧境。

正是在这个意义上，闲置宅基地改革承担三重使命：资源要素化，让静态居住保障转化为动态发展资本；资本入乡，为金融“活水”开辟制度化通道；增收激活，让农民获得财产性收入，增强乡村自我造血能力。宅基地抵押融资改革并非单纯信贷工具创新，而是涉及空间重塑、产业灌溉的系统工程。

资源要素化与乡村空间重塑。推动宅基地从“静态保障”向“动态资本”跃升，关键在于系统性唤醒沉睡资源。通过抵押融资赋能，引导城市金融“活水”流入乡村，使闲置房屋得以修缮改造、集约利用。这种空间重构不仅能消除破败房屋带来的安全风险，改善村容村貌，更能通过盘活零星分散宅基地释放建设用地指标，为乡村旅游、特色康养、文创中心等新业态提供物理载体，实现乡村空间的价值再生。

资本入乡与产业精准滴灌。建立规范的宅基地抵押融资渠道，为金融“活水”流向乡村开辟通道。长期以来，农村金融受限于抵押物匮乏，大多维持在小额信用贷款的低位运行，难以支撑较大规模产业转型。宅基地抵押融资使农户和村集体能够凭借不动产权属获得更大规模信贷支持，精准滴灌特色种养、农产品加工、乡村文旅等产业，解决产业发展“起步难、融资贵”问题。

增收效应与内生动力激活。显化宅基地财产性功能，是为农民增加财产性收入、壮大集体经济组织的制度突破。通过抵押融资，农户在不失去资格权前提下，能够合法获得创业第一桶金或经营资金，实现“以地生财”。村集体通过整合碎片化闲置资源进行统一开发、专业运营或入股社会资本，获得稳定红利收入。这种收益分配机制优化，拓宽了村级经济发展资金来源，让农民从土地被动束缚者转变为改革主动参与者。

宅基地融资改革是助推农村高质量发展的重要路径

近年来，各地结合实际形成了三类主要探索路径：一是金融机构“内嵌式”信用模式。金融机构在风险可控前提下，直接接受农户宅基地使用权及房屋所有权作为抵押物，贷款决策依赖对农户个人资信、经营能力和村集体辅助证明的评估。此模式操作直接，但额度较小，适用于小规模生产经营试点。二是政府与市场“协同增信”模式。为破解金融机构“惧贷”心理，地方政府牵头设立风险补偿基金或引入政府性融资担保公司，构建“政银担”风险共担机制。贷款违约时由担保方或基金按比例代偿，大幅提升金融机构参与积极性，是目前扩大抵押融资规模的主流做法。三是村集体“中介代理”处置模式。针对抵押权变现难环节，发挥村集体经济组织枢纽作用。贷款违约时，由村集体依据章程对抵押宅基地行使“优先内部收储权”，进行统一整理、复垦或转为集体经营性建设用地入市，所得收益用于清偿债务，有效破解金融机构处置难的后顾之忧。

宅基地融资改革面临的主要痛点，主要是法律冲突与权属模糊：现行法律对宅基地流转的严格限制，与抵押权实现需处置资产存在法理冲突；“三权”分置中资格权、使用权权能边界不清，导致抵押标的物难界定，金融机构权益保障不足。价值评估缺失与市场流动性枯竭：农村缺乏专业评估机构、统一标准和活跃的交易市场。宅基地价值难定、处置渠道窄，形成“估值难—放贷慎—流转堵”的恶性循环，成为金融资本进入的核心技术障碍。风险对冲机制不健全：当前风险分担多依赖财政，市场化分散工具缺位，金融机构面临“单边风险”，影响可持续投入。社会保障与金融功能的底线博弈：宅基地承载基本居住保障，改革若处置不当易致农民“失宅失居”。如何在盘活资产与保障居住权间取得平衡，是必须慎之又慎的根本问题。

宅基地改革促进高质量发展的系统策略

完善“三权”分置法治落地：加快立法明确资格权、使用权权能；出台抵押权实现专项司法条例，在保障农户居住权前提下，明确村内流转、政府回购等有限实现路径，为金融机构提供保障。培育区域化流转交易平台：以县为单位建农村产权交易中心，制定评估标准与基准地价，将合规闲置宅基地统一挂牌，面向多元主体流转，培育农村土地要素市场，摆脱流动性困境。构建多层次风险共担体系：在“政银担”基础上引入保险与再保险，探索抵押贷款资产证券化试点；构建数字乡村信用平台，整合确权、征信数据，提升风控能力。

宅基地融资改革是盘活农村沉睡资源的关键，须坚持系统观念，构建“市场定价流转、政府引导托底、集体治理参与、法治保障权益”的协同体系，为乡村振兴注入持久动力。

（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）