破产法的温度｜王安石和他的青苗法：一次未竟的债务治理

合上张呈忠教授所著《大宋理财：青苗法与王安石的金融帝国》，围绕着贯穿其中的债务治理，我的思绪一直在千年之间来回穿梭。

《大宋理财：青苗法与王安石的金融帝国》，张呈忠著，理想国｜上海三联书店2024版

王安石生于1021年，二十多岁就以《淮南杂说》出道，一直被时人视为孟子第二。早年他辗转于地方和中央官场，在地方被列入“江东四贤”，在中央位列“嘉祐四友”，政绩与口碑俱佳，文才与治才齐飞。

但王安石真正出任大任时，已经不再年轻。1068年是宋神宗熙宁元年，北宋的最后六十年刚刚开启。是时也，内有豪强兼并成风，外有辽夏虎视眈眈。按照传统观点，这个时候的宋朝以“三冗两积”为主要特点：三冗即冗官、冗兵、冗费；两积即积贫、积弱。

就在这种背景下，名满天下的王安石成为位登宰执的最佳人选。

王安石向宋神宗进《本朝百年无事札子》，“其于理财，大抵无法，故虽俭约而民不富，虽忧勤而国不强。”王安石进而畅言，“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费，自古治世，未尝以财不足为公患也，患在治财无其道尔。”王安石以他的学识和气质彻底打动宋神宗。

1069年，亦即熙宁二年，王安石被宋神宗任命为参知政事。作为传统士人，王安石身居大位，又深得宋神宗信任，自然要忧皇帝之忧、急天下之急，将一身才华转化成忠君报国的新政。

大变革的第一步，即是理财。用王安石自己的话说，“为天下理财，不为征利。”理财最核心的，则是青苗法。

按照王安石的认知，一个健康的社会应该尽可能均贫富，而不是兼并成风、豪强四起。北宋完全是农耕文明，农业兴则国家兴，农业衰国家必定衰。但在当时，民间高利贷泛滥，底层贫农一旦遭遇农业歉收或者徭役临头，不得不求借于地方豪横之家。债权人动辄收取数倍利息，大斗进、小斗出，债务人毫无议价能力。债务关系成为地方豪强与贫困民众之间打不开的枷锁。

治国必先治债，古今中外皆如此，相关史实比比是。要释放农村社会的活力，必须要打开这个债务的枷锁。王安石就像一个妙手神医，精准地找出了北宋社会羸弱不堪的病灶，并针对性地推出青苗法。

青苗法的核心，即由官方统一为农村社会提供融资。按照传统的常平法，政府在全国范围内设立常平粮仓，市场供过于求时高价收购，市场供不应求时低价卖出，既避免谷贱伤农，又避免谷贵伤农。青苗法作为“常平新法”，仿照《周礼》中的“泉府”，以“催抑兼并，均济贫乏”为口号，推行官营借贷。

青苗法的主要内容包括：

（一）将全国各地平衡市场的常平仓和赈灾的广惠仓存粮1500万贯，兑换成现钱，再将现钱以“俵散”的方式，借贷给农民。

（二）俵散一年两次，一次正月三十，五月还款，是为夏料；另一次五月三十，十月还款，名为秋料。

（三）贷款针对农民，根据户籍等级设定不同的最高借贷限额，5-10户结为一保，由甲头统管保内偿债事务。

（四）农民借贷本着自愿原则，“不愿请者，不得抑配”。

（五）农民借还款都采取粮食折价方式，按照十年内丰收时相对较低的粮价为基础，借贷时将请贷粮食折算成现金，还款时可以现金偿还，也可以折成粮食，在不亏蚀官本前提下自愿选择。

按说，青苗法的推行，既能拯救底层民众于高利贷的水火，又能确保国家对民间金融市场管控，更能让金融成为农业发展的推手，真正是“散惠兴利”的好政策。

然而，青苗法在实施中还是遇到很大的阻力和争议。梳理不同时期的争议，有关青苗法的核心争议点，主要体现在：

第一，官营贷款不应该收取利息。青苗法在推行之初，强调无息，只要不亏蚀官款，“公家无所利其入”。但在执行过程中，却被悄然加上了“二分之息”。尽管王安石后来曾辩称，“然而有官吏之俸、辇运之费、水旱之逋、雀鼠之耗，而必欲广之，以待其饥不足而直与之也，则无二分之息可乎？”站在施政者的角度，“二分之息”属于低利息，但低利息并不等于无息。只要收取利息，官营贷款就自然陷于道德诘难的境地。

第二，“二分之息”同样属于高利贷。青苗法一年推行两季，其年利率高达40%，按照今天的标准绝对是高利贷；即便在当时该利率远低于倍息乃至数倍息的市场行情，但依然让攻击者所诟病。究其本质，青苗法相当于官营金融机构借着低息的名义，与民间借贷争夺底层市场。站在债务人的角度，这是打着为民谋利的旗号，与民谋利；站在债权人的角度，这是另外一种形式的与民争利。

第三，青苗法表面上是债务人自愿申请，但实施中先是变成强制摊派，后面又被冒名骗贷，彻底失控。青苗法实施早期的问题是“抑配”。按照政策设计，青苗法需要在编户齐民的基础上，将潜在债务人分类分等，确定每一类债务人最高的借款限额。但是在实施中，地方官僚为了完成任务，贷款最高限额却演化必须要借贷的最低限额。青苗法实施晚期的问题则是“冒请”。随着市场环境的变化，钱荒出现，青苗贷成为地方官绅眼里的“香饽饽”，地方官绅联合截取贷款再转贷，而真正嗷嗷待哺的债务人却告借无门。

第四，青苗法的推行仰赖于新官僚阶层的崛起，既增加冗官，又强制扰民。为了冲破既有官僚集团对青苗法的阻挠和拖延，王安石奏请宋神宗新设“提举常平司”，选派40余名官员在全国19路提举常平司担任“青苗使者”，督促各知州、通判、县令等地方政府官员贯彻落实青苗法。层层督导的结果，就是让青苗贷款层层加码，从自愿申请变成了强制摊派。此外，“计息推赏”的考核方式，也让各级官僚不敢掉以轻心，既要保障贷得出去，还得保证收得回来，压力传导在实践中容易变形走向，横征暴敛自然出现。另外，一旦青苗贷面临有利可图的市场机会，冒名骗贷又在官绅集团的合谋下自然出现。最终，青苗贷从惠民工程，变成了扰民工具。

第五，青苗法的推行引发了较大面积的腐败。青苗法的推行早期受制于御史台，而随着王安石借助皇权撤换言官，青苗法实施的制衡机制越来越少。除了传统官僚的反扑和批评外，青苗法体系在实践中几乎畅通无阻。由于缺乏合理的制衡机制，腐败自然如影随形。除了青苗法实施晚期的冒名骗贷越来越泛滥，青苗款收入也出现越来越多的挪用。

鉴于上述问题的存在，青苗法推行自始至终仰赖在任皇帝的鼎力支持，其起落兴废也取决于在任皇帝的认知和态度。

从1069年开始实施，到1127年废止，除1086-1095年暂停实施外，青苗法前后实行近半个世纪，单论时间不可谓不成功。

但遗憾的是，王安石债务治理的宏愿大略，在实施中却变形走向，在帝王更替和政治斗争的双重变局下，高调开始，低调烂尾，最终被叫停。不仅王安石“利出一孔”的理财夙愿未能成真，其甚至一度被指控为靖康之耻的罪魁祸首，数百年来一直以负面形象示人。

当然，思想的光芒，只可能被遮蔽，不可能被完全掩埋。清末以来，晚清政府重蹈“三冗两积”覆辙，王安石的丰功伟绩才被变法图存的仁人志士们重新记起。“夫中国人知金融机关为国民经济之命脉者，自古迄今，荆公一人而已。”梁启超之评价，成为近百年来国内外各界荆粉对王安石的“代表”。时隔多年后，青苗新政甚至在美国大萧条期间，都找到隔代的知音。就其思想传播而言，王安石可以说是世界级的中国思想家之一。

（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）

来源：陈夏红