农民养老金经17年从55元涨到163元，已连续三年提高20元

2026年3月5日，人民大会堂，国务院总理在第十四届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告，宣布城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。

几天之内，这条消息引发了几乎所有社交媒体平台的热议。但大多数人讨论的不是"又涨了"，而是涨完之后的那个数字——每个月163元。

据人力资源和社会保障部《2024年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2024年末，全国城乡居民基本养老保险实际领取待遇人数为18039万人。据全国人大代表张学武在2026年两会建议案中引用的数据，其中农民占比超过七成。

来自山西大寨的全国人大代表郭凤莲在审议现场说了一句话，将这个"好消息"打回现实："每月200块钱的养老金，对农民有点儿太亏了。"

"太亏了"——一个年近八旬的老劳模，用了一个菜市场式的措辞。她没说"不公平"，没说"违法"，甚至没说"不够"。她说的是"亏了"，好像跟农民做了一笔买卖，而农民是吃亏的那一方。但恰恰因为这个词太朴素了，反而让人无处躲闪。

163元一个月能干什么？大概能在县城小超市买一袋米、一桶油、几斤白菜。

大概够交一个月的农村电费——前提是冬天不开取暖器。

大概够在镇卫生院看一次感冒，只要不做任何检查。

根据财政部公布的数据，截至2024年底，全国农村最低生活保障平均标准为每人每月594元——也就是说，官方认定一个人"维持基本生存"需要的最低收入，是农民基础养老金的将近4倍。

具体到各省，鸿沟同样触目惊心。

据广东省人力资源和社会保障厅2024年2月公布的数据，广东省城乡居民基础养老金最低标准为每人每月200元；而据广东省民政厅同年公布的城乡低保标准，即使是最低一档的四类地区，农村低保也达到了645元/月——基础养老金不到低保标准的三分之一。

在广州、深圳等一类地区，城乡低保标准更是高达1206元/月，差距超过6倍。

而据上海市人力资源和社会保障局官网，上海2024年城乡居民基础养老金为1490元/月；据上海市民政局2024年7月发布的通知，上海最低生活保障标准自同年7月起调整为1595元/月，两者之比约93.4%，基本持平。

但上海是上海。全国不是上海。

1｜20倍的距离

让我们把视野拉开，看看163元究竟处在中国养老金版图的什么位置。

据人社部2024年度统计公报，全年城乡居民基本养老保险基金支出5322亿元，以18039万领取人数计算，2024年人均月养老金约为246元。

而同年城镇职工基本养老保险基金支出67656亿元，离退休人员14739万人，人均月养老金约为3825元。

全国人大代表张学武在2026年两会建议案中引用的更近数据显示，2025年城乡居民月均养老金为287元，城镇职工月均为3498元。无论哪一年的口径，差距都在十几倍以上。据凤凰网·风声刊发的朱昌俊文章引用数据，机关事业单位退休人员平均待遇在6000元以上。

一个种了一辈子地的农民，和一个在机关坐了一辈子办公室的人，退休后的待遇差距是：十几倍到二十倍以上。

也许有人会说，这个对比不公平——城镇职工和机关事业单位人员缴费基数高、年限长，养老金高是"应得的"。这话对了一半。

城镇职工养老金确实与缴费水平和年限直接挂钩，多缴多得，这是精算平衡，没有问题。但城乡居民养老保险的基础养老金不同——它由各级财政确定最低标准并直接拨付，主要承担基本生活保障功能，与个人缴费水平关系很弱。它体现的是国家对每一个公民的兜底承诺，是社会保障最底层的那条线。

问题恰恰出在这条线上。

据中国社科院范小海、岳希明2025年在《中国农村观察》第4期发表的研究论文《事权划分与养老金收入不平等》，2023年财政对三类基本养老保险基金的补贴数据如下：城乡居民基本养老保险3789.07亿元；机关事业单位基本养老保险5990.93亿元；城镇职工基本养老保险7731.42亿元。

粤开证券2025年发布的研究报告《老有所养：中国基本养老保险》进一步计算发现：不考虑缴费因素，机关事业单位退休人员享受的人均财政补贴，是城乡居民的12倍；企业职工退休人员是城乡居民的3倍。

请再读一遍这个数字——12倍。

在这个由全体纳税人的钱支撑起来的养老保障体系里，待遇最高的群体分到了最多的财政补贴；待遇最低的群体分到了最少的那一份。

作为一个基本养老制度，它被叫做 "历史形成的结构性差异"。

一个承诺，如果对不同的人有不同的标准，它就不是承诺。它是等级。

2｜一张没开过的收据

每次谈到农民养老金过低，总有一种声音非常理直气壮：农民没交多少社保，凭什么要求高养老金？你不能又不交钱又想拿钱吧？

这话的潜台词是：养老金是一种商业交易，一手交钱一手交货，天经地义。

根据北京大学经济学院蒋云赟教授等人撰写的文章——城乡居民养老保险的人均保费仅为城镇人均可支配收入的0.78%，而城镇职工养老保险单位与个人缴费率高达收入的24%，如果算上企业和职业年金则达到36%。缴费水平的巨大差距确实是待遇差距的重要原因之一。

但这只是故事的一半。另一半是：农民不是没交过"钱"。他们只是没交过社保。

从1953年粮食统购统销制度实施开始，到1985年中央一号文件宣布取消粮食统购，农民在长达32年的时间里：

被强制要求以远低于市场价的价格将粮食出售给国家。

据中国人民大学农业与农村发展学院的研究资料，经济学家将这种机制称为"工农产品价格剪刀差"——通过人为压低农产品收购价格、同时抬高工业品出售价格，将农业部门的剩余资金转移到工业部门。多项经济史研究测算，通过剪刀差机制从农业向工业转移的资金规模达数千亿元（按历史币值计算）。

这些资金建起了我们全部的早期工业体系。钢铁、化肥、机械、军工——每一座工厂的地基下面，都埋着一个农民没拿到手的粮食差价。

那个年代没有人管这叫"税"，也没有人给他们开过收据。

改革开放之后，另一种隐性的"交费"开始了。

据国家统计局2008年发布的《改革开放30年报告》，农村劳动力大规模向城市流动成为中国经济发展中的标志性现象。农民工"广泛分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上"。

据农业部（现农业农村部）官网2012年发表的文章《农民工篇：农民工群体的力量与奉献》，"以农民工为主体的亿万中国产业工人，以其勤劳、坚韧的精神为中国乃至世界创造了巨大财富。"

力量。奉献。巨大财富。这些词写在官方网站上，庄严肃穆。

但这代农民工的养老困境在于：他们在城乡之间反复流动，没有稳定的社保缴费记录，没有连续的城镇职工养老保险关系。

退休后回到农村，等着他们的就是那个数字——163元。

2026年两会上，全国人大代表张学武提出了一个建议——据新京报报道，他呼吁"通过国资收益合理偿还农民的历史贡献"。注意他用的那个词：偿还。

不是施舍，不是"再提高"，不是"适当倾斜"，是偿还。这个词承认了一个长期被回避的事实——这是一笔债。

3｜短命的人补贴长寿的人

有一组数据特别残酷，很少被放在养老金的讨论框架内。

据《中华流行病学杂志》刊载的研究，2013年中国居民预期寿命城乡差距约为2.3岁（城市约77.4岁，农村约75.1岁）。而据第七次全国人口普查数据，2020年农村60岁及以上人口占比高达23.81%，远高于城市的15.82%——农村老龄化程度远超城市。

更值得注意的是，这一城乡差距在经济欠发达地区更为显著。对于收入微薄、医疗条件有限的农村老人而言，预期寿命的差距意味着他们领取养老金的年限也更短。

浙江大学公共管理学院张翔教授长期研究养老金制度。据浙江大学官网介绍，他在《中国社会保障》2021年第10期发表论文《提高城乡居保基础养老金水平促进共同富裕》，指出在共济制度的框架下，城乡居民养老保险的基础养老金由财政全额拨付，与个人缴费无关——但领取年限却因预期寿命不同而有差异。

这意味着预期寿命较短的农村群体，在有生之年领取的总额更少，而"省下来"的资金客观上留在了制度池中，被预期寿命更长的群体所分享。

在中国的养老体系中，这意味着收入最低、保障最弱的农民群体，在事实上是整个养老福利体系的净贡献者。

穷人补贴富人。短命的补贴长寿的。

按照任何一本精算教科书的逻辑，预期寿命短的群体都应该获得更高的保障标准——因为他们的"使用时间"更短，单位保障的边际成本更低。但现实完全反过来：寿命最短的那群人，恰恰拿着最低的养老金。

4｜钱从哪来——一个伪问题

"钱从哪来？"每次有人呼吁提高农民养老金，这个问题就会被抛出来，语气郑重，仿佛它是一道无解的终极难题。

但范小海、岳希明的研究论文做了一笔直白的计算：即便将城乡居民基础养老金提高到每人每月500元，所需财政补贴为10380亿元。

而2023年财政对三类养老保险基金的补贴总额已经超过17500亿元——其中接近14000亿流向了机关事业单位和城镇职工养老保险。

只需调整补贴结构——从待遇最高的群体那里匀出一部分——农民养老金就能大幅提升。不需要增加财政总支出，不需要发行新的国债，不需要任何"创新性的融资工具"。只需要在同一个蛋糕上，换一种切法。

据凤凰网·风声刊发的朱昌俊文章，天津大学马寅初经济学院创院院长张中祥提出了另一个路径：中国每年的出口退税总额约2万亿元，若将其中一半转移支付给农村养老，全国农村老人的养老金即可实现翻番。

出口退税的本质是退还企业生产环节已缴纳的增值税，但张中祥教授的政策逻辑是：如果调整退税结构，将其中一部分规模转向农村养老，全国农村老人的养老金即可实现翻番——我们每年在出口环节退税约2万亿，却拿不出几千亿让生产这些商品的人在退休后吃饱饭。

据新浪财经报道，张学武代表的建议更为具体：明确国有企业年度分红收益中不低于30%定向注入农村养老基金；对年度分红超500亿元的中央企业，超额部分按50%划转。2026年开展试点，2028年全面推开。

据多家媒体报道，全国人大代表卢庆国也提出了一个分阶段方案：短期目标，2026年前提升至300元/月；中期目标，2030年前提升至500元/月；长期目标，2035年前提升至800元/月。另有代表建议2030年前将农民养老金提至月均1000元。

方案有了。数字精确到了百分比。路径清晰到了时间表。

5｜"再提高20元"

然而我们都知道接下来会发生什么。

据国务院2009年发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），新农保试点启动时，基础养老金由中央财政全额补贴，标准为每人每月55元。

此后经多次上调——从55元到70元、88元、103元、123元、143元，到2026年达到163元。

从55元到163元，十七年，涨了108元。

2025年4月，野村中国首席经济学家陆挺在一场媒体见面会上直言——据经济观察报报道，他认为"在目前的宏观背景下，没有什么政策能比改革社保体系更能提振消费"。他建议在短期内将农民养老金的平均水平从200多元/月提升至400多元/月，并指出"相比于把100元发放给月入10000元的群体，将100元发放给月入200多元的群体，刺激消费的效果肯定很不一样"。

2026年1月，据新浪财经报道，陆挺进一步提出，应逐步将农民养老金提升至每月1000元。领取农民养老金的群体大多数是农民工的父母，提高他们的养老金，等于减轻了数亿在城市打工的年轻人的赡养负担，进而释放整个家庭的消费潜力。

据新京报刊发的贾拥民文章分析：如果农村老人有了明确的预期，知道每月都有一笔能维持基本体面生活的养老金，他们当然愿意花钱。更深一层，当进城务工的子女看到父母晚年有了保障，并且预期自己将来也能享受到，他们的"代际预防储蓄率"就会大幅下降。

经济逻辑通了。公平逻辑通了。民意基础也有了。连官方的政策文件也在为更大幅度的提升铺路——"十五五"规划建议明确提出"健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金"；2025年底的经济工作会议也提出要"制定实施城乡居民增收计划"。

一切都在指向同一个方向。

但可以预见的是，明年的政府工作报告大概率还会说那句已经连续说了三年的话：

"再提高20元。"

2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），要求"全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度"。

今年是2026年。十二年过去了。公平在哪里，统一在哪里，规范在哪里。"十五五"规划的建议又明确提出，要"坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合"。

过去几十年，我们极其擅长投资于物。世界上最长的高铁网络、最多的5G基站、最大的水电站——每一项都举世无双，每一项都让人骄傲。

但当"投资于人"三个字落到纸面上的时候，尤其是落到那些已经不再年轻、不再"有用"的人身上的时候——我们就突然变得异常谨慎。谨慎到，一年只能多给20块钱。

一个农村老人领到这多出来的20块钱时，他也许并不知道上面这些数据和研究。他可能一辈子没离开过他的村子。他年轻时交过公粮，中年时也许去城里的工地扛过几年水泥，老了又回来了。

他种过的粮食养活了城市，他修过的楼房他自己住不起，他的儿女在工厂组装的手机他没用过。

现在国家告诉他：涨了。20块。

他应该高兴吗？也许吧。多20块总比没有好。或许，他这辈子对好消息的门槛一直很低。

但如果有人告诉他，同一个财政口袋里，一个机关退休干部拿到的人均补贴是他的12倍——他会怎么想？

也许他什么也不想。他已经习惯了不想。他只是觉得，用郭凤莲代表那个朴素的、菜市场式的词来说：

有点儿太亏了。

参考资料：

[1] 范小海, 岳希明.《事权划分与养老金收入不平等——基于农村基本养老保险的证据》.《中国农村观察》, 2025(4).

[2] 蒋云赟 等.《多管齐下，推动城乡居民养老保险发展》. 北京大学经济学院·北大经院两会笔谈.

[3] 张翔, 周雨菲, 郑衍煌.《提高城乡居保基础养老金水平促进共同富裕》.《中国社会保障》, 2021(10).

[4] 李镒冲 等.《2013年中国居民预期寿命和去死因预期寿命分析》.《中华流行病学杂志》, 2017, 38(8).

[5] 粤开证券研究院.《老有所养：中国基本养老保险》. 宏观深度研报, 2025.

[6] 张学武（全国人大代表、盐津铺子董事长）.《建议5年内将农民养老金逐步提升到每月1000元》. 2026年全国两会建议案.

[7] 郭凤莲（全国人大代表）. 2026年全国两会审议发言："每月200块钱的养老金，对农民有点儿太亏了".

[8] 卢庆国（全国人大代表）.《建议全面提升农村养老保险水平》. 2026年全国两会建议案.

[9] 朱昌俊.《风声｜如果大幅提高农民养老金，钱可以从哪来？》. 凤凰网, 2026-03-06.

[10] 贾拥民.《提振内需，需要把农民养老金涨上来》. 新京报快评, 2026-03-04.

[11] 新浪财经.《全国人大代表张学武：建议5年内将农民养老金逐步提升到每月1000元》, 2026-03-04.

[12] 新浪财经.《将农民养老金提高至1000元/月，说难很难，说不难也不太难》, 2026-01-25.

[13] 田进.《陆挺：当下没有什么政策比改革社保体系更能提振消费》. 经济观察报, 2025-04-18.

[14] 新浪财经.《陆挺建议逐渐将农民养老金上调至每月千元》, 2026-01.

[15] 农业部（现农业农村部）.《农民工篇：农民工群体的力量与奉献》, 2012-09-05.

文｜蛙蛙和洼

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