从2026年政府工作报告中，看见“民生大国”

一份承载着温度与厚度的2026年政府工作报告如约而至。

在2026年的政府工作报告中，一系列惠民生、暖民心的具体部署令人瞩目。我们看到的不只是经济增长4.5%~5%的预期目标、1200万人以上的城镇新增就业，还看到了城乡居民基础养老金月标准再提高20元的“暖心账本”，看到了居民医保人均财政补助标准提高24元的“健康守护”，看到了“加强初婚初育家庭住房保障”的温情关切，看到了“完善免费学前教育政策”的未雨绸缪。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林，四十多年来始终将“民生”作为研究的核心，以“让老百姓过上好日子”为最朴素的出发点。在他的著作《民生大国》中，其鲜明的观点贯穿始终：“十五五”时期，应继续秉持民生为大的理念，把增进民生福祉作为发展的根本出发点和落脚点。

这不仅是学者的洞见，更是一个时代的共识。

《民生大国》

迟福林 著

2025年11月

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回顾“十四五”时期，我国经济社会发展取得新的重大成就。过去五年，国内生产总值年均增长5.4%，制造业增加值规模连续16年保持全球第一，粮食产量达到1.43万亿斤，新能源汽车年产量突破1600万辆。在这些宏观数据的背后，是亿万家庭实实在在的获得感：居民人均可支配收入年均增长5.4%，城镇新增就业累计超过6000万人。

这些数字无声地诉说着一个事实：中国的发展，归根结底是为了人民的福祉。

“十五五”：民生为大的重要条件

在十五五的开局之年，《民生大国》深刻指出，“十五五”要加快释放我国结构转型蕴藏的巨大增长潜力，形成落实“民生为大”的重要条件。

1. 我国仍处于经济转型进程中

第一，产业结构转型趋势。以服务业为主导的三次产业结构已经形成，2024年服务业占比达到56.7%，制造业占比保持在35%以上的水平。生产性服务业占比逐步上升，服务业与制造业进一步融合。

面向2035年的产业结构转型趋势：大力发展先进制造业和生产性服务业，大力推动“两业融合”发展，基本实现新型工业化，形成数字经济新优势，提升我国在全球供应链、价值链中的地位。

第二，科技结构转型趋势。我国自2013年起成为世界第二大研发经费投入国，2023年研究与试验发展经费支出达33278亿元，比1991年增长233倍，与国内生产总值之比为2.64%，超过欧盟国家平均水平。研发人员全时当量连续11年居世界首位，2023年达724万人年，比1991年增长9.7倍。按7%的年均实际增速初步预测，到2025年，我国研发经费总规模将超过3.7万亿元，研发强度将达到2.8%～3%。

从国际比较看，根据世界银行数据，2012~2021年，我国研发强度不断提升，与美国差距逐步缩小，但2021年仍有约1个百分点的差距。2024年，我国研发强度达到2.68%，超过2021年全球平均水平。

从研发支出全球占比来看，美国的研发支出占全球研发总额的比重始终处于绝对领先的位置。2012~2021年，我国研发支出占比提升较快，在这一指标上与美国的差距逐步缩小，但2021年，我国研发支出全球占比仅相当于美国的一半（见下表）。

第三，消费结构转型趋势。随着我国社会主要矛盾发生变化，人民对美好生活的需要日益增长，教育、医疗、健康、文化、信息等服务性消费支出明显增长，消费结构呈现较快升级的态势。2013~2020年，我国居民服务性消费支出占比由39.68%提升至42.61%，年均提升约1个百分点。2023~2024年，服务性消费支出占比分别提升到45.21%与46.11%，基本上保持了1个百分点的提升速度。预计2025年服务性消费占比将达到47%，到2030年将达到50%。

第四，城乡结构转型趋势。2024年末，我国常住人口城镇化率为67%。从户籍人口城镇化率角度看，2023年末，户籍人口城镇化率达到48.3%，虽然比2015年末提高8.4个百分点，但与常住人口城镇化率仍有近20个百分点的差距。

从国际视角看，我国的城镇化仍有较大发展空间。估计常住人口城镇化率到2030年将达到75%左右并逐步稳定；如果农业工业化进程能够取得重大突破，则2030年户籍人口城镇化率将达到65%左右。

第五，贸易结构转型趋势。2023年，我国服务进出口总额为9331亿美元，2024年超过1万亿美元。1983~2023年，我国服务进出口总额增长198倍，年均增长13.8%。其中，服务出口额增长142倍，年均增长12.9%；服务进口额增长272倍，年均增长14.7%。

从趋势来看，服务贸易仍存在较大发展空间。预计到2030年，我国服务贸易规模将达到1.5万亿美元，占外贸总额的比重达到20%左右。

2. 民生大国结构转型蕴藏巨大的内需潜力

第一，消费型经济发展蕴藏的结构性潜能。预计到2030年，我国城乡居民服务性消费比重将超过50%，进入服务性消费社会，这意味着我国的需求结构将发生深刻变化，由此对政策、体制等提出新的要求。

第二，服务型经济发展蕴藏的结构性潜能。从发展指数看，我国服务型经济正处于较快发展阶段，近10年来每年的第三产业增加值指数均超过其他指数。预计2036~2040年，我国服务业增加值有望超过美国，成为全球第一大服务业市场。

第三，城市化蕴藏经济发展的结构性潜能。城市化不仅能够促进消费，而且可以扩大投资，对扩大内需具有重要推动作用；城市化不仅可以有效扩大城市消费群体，增加居民消费，培育高端消费群体，带来大规模的消费需求，还可以有力拉动投资需求。城镇人口的增加，可以带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求，促进冶金、建材、机械和批发零售、教育、医疗等一系列行业加大投入，同时还可以有效地吸纳民间资本，拓宽投资渠道。尤其是我国城市群、都市圈发展还有相当大的空间。有研究预测，今后10年，仅都市圈的发展给我国经济提供的增长动能，保守估计，每年会有0.5到1个百分点。“十五五”期间，稳定且高质量的经济增长是提升民生福祉的根基。根据以往5年发展情况看，经济上行期往往伴随就业机会增多、居民收入提升以及公共服务投入增加。

3.“十五五”有条件实现5%的增长

未来5～15年，经过努力，我国消费率可以达到65%～70%，居民消费率达到55%～60%。如果考虑人民币汇率升值等因素，综合考虑短期经济波动，未来10余年GDP和人均GDP仍有可能实现倍增或者接近倍增。GDP增长主要指标初步预测见下表。

“十五五”：民生为大的重大突破

“十四五”时期，我国在民生领域已取得诸多成效。步入“十五五”，随着我国经济社会的持续发展，人民对美好生活的向往也呈现出更高层次、更为多元的需求，民生建设迎来新的发展契机，有望在多个关键领域实现重大突破。

1. 扎实推进共同富裕

促进全体人民共同富裕是适应我国社会主要矛盾变化的基本目标，是适应全体人民日益增长的美好生活需要的战略任务，是民生大国建设的根本目标。与此同时，必须清楚地看到，我国是一个发展中大国，实现共同富裕是一个长期过程，不是一蹴而就的，但也不能停滞不前。

“十五五”期间实现共同富裕的重大突破，核心任务有四点：

一是在保持经济增长的同时，加快实现居民收入“第二次倍增”；

二是完善收入分配格局，逐步缩小城乡、区域、不同社会群体的收入分配差距；

三是在浙江推进共同富裕试点的基础上，在有条件的地区扩大共同富裕试点和探索；

四是在此基础上，加快建立和完善共同富裕的体制机制安排。

2. 实现基本公共服务均等化的重大突破

“十五五”是推进基本公共服务均等化的关键时期。面对内外部环境变化，面对有可能出现的社会矛盾和新的社会矛盾风险，加快推进基本公共服务均等化尤其重要。这既能为推进共同富裕奠定坚实基础，又能为应对外部压力创造重要的社会条件。

“十五五”时期，实现基本公共服务均等化的重大突破，一是要持续扩大基本公共服务覆盖面，尤其要确保城乡医保参保规模不下降；

二是实现重要领域的突破，包括实现城乡基本公共服务均等化，以人民健康为中心重构公共卫生体系，适应人口结构变化，强化“一老一小”基本保障，加大低收入者保障，减少相对贫困，实现基本公共服务更加普惠可及；

三是加快打造公平可持续的基本公共服务体系。提升基本公共服务的可及性，加大基本公共服务资源投入，优化基本公共服务供给方式。以此使全体公民不论身处何地、是何种身份，都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。

3. 推动以人为中心的城市化

改革开放以来，我国走了一条中国特色城市现代化之路，取得了相当大的进展，但也面临突出矛盾，核心在于城乡二元以及人户分离。未来几年，要加快推进以人为中心的城市化进程，破解城市化滞后于工业化、户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化、城市化滞后于发展阶段的“三个滞后”，并形成破解总需求不足的根本之策。

“十五五”时期，民生大国建设需要以城市化夯实民生大国建设的重要载体。一是全面解决农业转移人口市民化，让农民工成为历史；

二是以城市群、都市圈带动构建大中小城市协调发展，推动更多城市形成协同效应；

三是以城市化形成城乡融合发展新格局。

4. 实施百万亿元“投资于人”的关键之举

民生为大，大在“投资于人”。在“十五五”期间，实施百万亿元“投资于人”，全方位加大社会投资，对推动经济高质量发展与社会全面进步意义深远。

关键之举有三个方面。一是要加快推进以人为中心的投资转型，形成有效投资，提升投资效率；

二是谋划百万亿元“投资于人”的总体布局，比如，以每年新增5万亿元初步实现城乡基本医疗均等化，以每年新增5000亿元普及高中阶段义务教育，以每年新增2万亿～3万亿元完善生育支持体系，以新增10万亿元缩小城乡居民基本养老服务差距，以新增20万亿元基本实现农民工市民化，以新增40万亿元提升改造城市基础设施；

三是充分发挥国有资本在“投资于人”中的特殊作用，要以公益性为重点推进国有资本配置结构调整，发挥国有资本在社会建设中的重要作用。

-End-

2026.3.6

编辑：闪闪 | 审核：孙小悠