科学数据，从“公共产品”转为“战略资产”？——美欧科学数据新政的战略审视

2022年8月25日，时任美国白宫科技政策办公室（OSTP）主任阿尔隆德拉·纳尔逊（Alondra Nelson）签署发布了题为《确保免费、即时和公平获取联邦资助研究成果》的政策备忘录（以下简称“纳尔逊备忘录”）。

该备忘录的核心指令包括三项：一是取消联邦资助科研论文此前长达12个月的“禁阅期”（embargo period），要求出版后即时免费向公众开放；二是要求联邦资助产生的科学数据必须按照FAIR原则（可发现、可访问、可互操作、可重用）进行管理，并在发表时同步公开共享；三是要求各联邦机构在2025年底前更新各自的公共访问计划并全面落实上述要求。随着这一备忘录进入全面生效倒计时，全球科学数据治理的底层逻辑正在发生深刻变化，科学数据正从传统意义上的“公共产品”，被重新定义为具有国家竞争意涵的“战略资产”。

美欧通过强制性的零时滞开放政策，试图在AI for Science（AI4S）时代率先锁定数据制高点，并以此为轴心构建基于价值观的科研协作圈层。面对这一非对称开放态势，我国亟需从制度供给、底座建设和安全博弈三个维度做出系统回应，构建自主可控的科学数据主权体系。

一、“纳尔逊时刻”，美国科研范式的一次激进重塑

理解当前全球科学数据治理的变局，必须回到2022年8月那个关键节点。

“纳尔逊备忘录”的发布，在美国学术界和出版业掀起的震动远超预期。长期以来，联邦资助科研成果的开放获取一直是美国科技政策中一个反复拉锯的议题。2013年，奥巴马政府时期的OSTP曾发布过一版公共获取政策指引，但为照顾学术出版商的商业利益，保留了长达12个月的“付费墙”禁阅期。也就是说，纳税人资助产出的研究成果，在发表后的一年内仍然被锁在商业期刊的订阅壁垒之后，这个妥协方案维持了近十年。

纳尔逊备忘录打破的正是这个微妙平衡。它直接将禁阅期归零，并且把开放要求从论文全文延伸到了底层科学数据，覆盖范围涵盖所有联邦机构，不设经费门槛下限。这意味着无论一个项目获得的联邦资助是一百万美元还是一万美元，其产出的论文和数据都必须在发表时即刻向全球免费开放。

截至目前，美国国立卫生研究院（NIH）、能源部（DOE）、国家科学基金会（NSF）等核心资助机构已经提前进入“零时滞”执行期，部分机构甚至在2024年就开始对新立项课题实施新规。

如果仅仅将这一政策理解为一项公益性质的“知识民主化”运动，那就低估了它的战略纵深。

备忘录出台的时间窗口值得玩味，彼时正值ChatGPT即将引爆全球大模型竞赛的前夜。回头来看，美国政府以行政力量强力打通联邦资助科研数据的流转壁垒，其深层意图愈发清晰。在AI4S时代，高质量、标准化的科学数据就是训练下一代人工智能模型的核心燃料。美国联邦政府每年投入超过2000亿美元的研发经费，产出的科学论文和数据规模位居全球前列。将这些沉淀在各机构、各数据库中的科研存量以“即时开放”的方式释放出来，实质上是在为本国的AI基础设施做大规模的“数据加油”。

换言之，纳尔逊备忘录的底层逻辑并非“让所有人都能读到论文”这么简单，它更像是一次面向AI时代的科研基础设施升级，通过制度强制力，将分散的科学知识转化为机器可读、可训练、可转化的标准化数据流，从而在基础研究领域拉开与竞争对手的代差。

二、开放叙事背后的“数据屏障”

然而，事情远没有“开放”二字呈现得那么坦荡。仔细审视美欧近年来的科学数据政策全貌，会发现一个颇具张力的悖论：它们在前台高举开放科学的旗帜，在后台却同步构筑起“受控共享”的隐形围墙。这两套动作并行不悖，甚至互为表里。

先看美国。纳尔逊备忘录推动的是联邦资助科研“成果”的开放，即论文和经过整理的最终数据集。但与此同时，在《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）、《通胀削减法案》以及一系列行政命令的细则中，美国对涉及生物信息、半导体制造工艺路径、空天遥感、量子计算等关键领域的“过程数据”和“底层逻辑”，正在系统性地收紧离境审查和国际合作限制。国家科学基金会近两年对涉华合作项目的审查力度明显加强，NIH对外籍研究人员的数据访问权限也在进行新一轮调整。

这呈现出一种精心设计的非对称格局：已经凝结为论文结论的“知识终端产品”，可以大方地向全世界敞开，因为这些成果一旦发表，其知识外溢效应本就难以逆转，不如索性拿来做开放姿态、赢得话语权，同时为AI训练提供语料。但真正具有战略价值的过程性数据，比如实验室原始记录、材料配方的参数空间、基因编辑的中间步骤等，则被纳入日益严密的安全管控体系。说得直白一些，结果给你看，过程不让碰。

再看欧盟，欧洲的焦虑指向另一个方向。欧盟近年来密集推出了《数据法案》（Data Act）、《数据治理法案》（Data Governance Act），并持续加大对“欧洲开放科学云”（EOSC）的投入，试图建立一套独立于美国大型云服务商（亚马逊AWS、微软Azure、谷歌Cloud）之外的科研数据基础设施。

这套组合拳的核心焦虑并非针对中国，而恰恰是对美国的防御。长期以来，欧洲科研机构产出的大量高质量数据，在流转、存储和分析环节高度依赖美国平台。欧盟担忧的是，这些数据在经由美国商业巨头的基础设施“过境”时，可能被吸纳、整合，并最终转化为美国企业的商业专利和AI模型的训练素材，欧洲出了智力、美国收了资产。EOSC的建设目标说到底，就是要确保“欧洲的科学数据在欧洲的土地上、欧洲的规则下流转”。

将美欧的动作叠加来看，一幅新的全球科学数据地缘图景逐渐浮现，科学数据的流动正从过去数十年间相对松散的“无国界协作”模式，滑向“基于规则的阵营化流动”。所谓“开放”，越来越不是面向全人类的无差别开放，而是在特定信任圈层内部的定向开放。美欧之间虽有博弈，但在共同的价值观叙事和制度兼容性基础上，仍在加速数据互联互通；而圈层之外的国家，尤其是被视为“系统性竞争对手”的国家，面临的则可能是一扇看似敞开、实则设有门禁的大门。

三、镜鉴与隐忧

面对这一轮由美欧主导的科学数据规则重构，一个值得追问的问题是，我国在这场变局中处于什么位置？

目前来看，国内对开放科学数据的讨论仍主要停留在学术共同体内部，聚焦于“要不要开放获取”、“期刊订阅费太贵”等技术性议题。但纳尔逊备忘录和欧盟数据新政所揭示的趋势远不止于此，科学数据正在从学术传播问题升级为国家科技竞争的基础性议题。在这个坐标系下审视，我国至少面临三重结构性张力。

（一）数据资产的“非对称外流”正在固化为一种路径依赖

一个不容回避的现实是，我国科研人员产出的大量高质量论文和底层数据，长期以来首发并沉淀于美欧商业出版商和数据平台。Elsevier旗下的Scopus和ScienceDirect、Springer Nature系列期刊、美国的GenBank生物数据库，这些平台承载着中国科研人员相当比例的核心产出。在纳尔逊备忘录推行“零时滞开放”之后，这些发表在美欧平台上的中国科研成果，连同其底层数据，将自动汇入全球开放的数据池，成为他国AI模型训练的现成素材。

问题在于，这种开放是单向度的。美方以国内政策为杠杆撬开了数据闸门，但中国科研人员想要获取美国的核心过程数据和敏感领域数据集时，面临的门槛却在不断升高。这就构成了一个颇为尴尬的循环，中国科研人员贡献原始数据，美方平台整合、标准化后用于AI模型训练，产出的高端科研工具和服务再以商业化形式卖回中国。数据出去是免费的，成果回来却是收费的。这笔账，值得算清楚！

更令人担忧的是，这种外流并非某项政策的结果，而是长期形成的学术评价导向、国际发表惯性和基础设施缺位共同作用下的路径依赖。在国内尚未建立起具有足够吸引力和公信力的自主托管平台之前，这条数据外流的管道不会因为任何一纸文件而自动关闭。

（二）数据治理的“基建欠账”可能成为AI4S时代的战略短板

欧盟之所以不惜重金打造EOSC，根本原因在于它清醒地认识到，没有自主可控的数据基础设施，再多的科研产出也只是为他人的AI模型做嫁衣。这一判断对我国同样适用。

当前我国科学数据管理面临的突出问题，并非数据总量不足。事实上，中国每年发表的SCI论文数量已稳居全球前列，在材料科学、化学、工程学等领域的数据产出规模相当可观。真正的瓶颈在于数据的治理水平和可用性。高校与科研院所之间长期存在“数据烟囱”现象，即各单位各自建库，标准不统一，格式不兼容，大量宝贵的实验数据在结题报告归档后便沉入“数字坟墓”，既无法被其他研究者有效复用，更谈不上被AI系统读取和训练。

科学数据的价值实现，不在于“存了多少”，而在于“能不能流动起来”。如果数据标准不统一、元数据规范缺失、确权机制模糊、科研人员缺乏共享动力，那么即便建再多的数据库，也不过是把“纸质档案”搬到了“电子档案柜”里。我国门类齐全的工业体系和体量庞大的科研产出，究竟是AI4S时代的比较优势，还是一座沉睡的、难以被激活的“数据矿藏”，这个问题的答案，取决于基建欠账能否尽快补上。

（三）“安全”与“开放”之间的政策颗粒度仍然不足

科学数据治理最忌讳两个极端：一封就死，一放就乱。近年来我国在数据安全立法方面推进迅速，《数据安全法》、《个人信息保护法》和《科学数据管理办法》等框架已初步搭建。但在科学数据这个特殊领域，现行政策的颗粒度与实际需求之间仍存在明显落差。

科学数据的光谱极为宽泛，一端是基础理论研究、气候环境监测、公共卫生等惠及全人类的知识公共品，中国作为负责任大国，完全有底气也有意愿参与全球开放共享；另一端则是涉及关键核心技术突破路径、战略性生物资源、稀土材料工艺参数等敏感领域的数据，其价值密度和安全敏感度完全不可同日而语。

问题在于，这两端之间存在大量的灰色地带，那些单独看无害、但经过AI大规模聚合分析后可能产生战略价值的数据，该如何定性？哪些数据可以出境、以什么方式出境、出境后如何约束使用？这些问题在现行制度框架下尚缺乏足够清晰的回答。而在大国科技博弈日趋激烈的背景下，手握战略数据底牌而不自知、或虽知而无力分类管控，恐怕才是最大的风险所在。

结 语

科学数据从来不是静止的档案，它是流动的要素，是有方向、有势能、有地缘属性的战略资源。

在纳尔逊备忘录全面落地的2025年，一个由美欧主导定义的科学数据新秩序正在加速成型。这个秩序的表层叙事是“开放、共享、普惠”，底层逻辑却是“谁制定规则、谁掌控基础设施、谁就拥有数据时代的科学话语权”。

对中国科技界而言，当务之急不是争论“要不要开放”，这个问题的答案是确定的，开放合作仍然是科学进步的主旋律，而是必须想清楚“在什么条件下开放、以什么姿态开放、开放之后如何确保自身不被结构性地削弱”。融入国际开放科学进程需要勇气，但构建自主数据治理主权所需要的，是更为冷静和长远的底气。

冯岩，上海市研发公共服务平台管理中心（上海市科技人才发展中心) 人才事业部。文章观点不代表主办机构立场。

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