江苏省政府通知 : 无锡等五市将开展改革试点！

省政府关于开展苏南重点城市

要素市场化配置综合改革试点的通知

（苏政发〔2026〕23号）

南京、无锡、常州、苏州、镇江市人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

为深入贯彻落实国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复精神，扎实推进苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点工作，现就有关工作通知如下：

一、苏南五市要发挥改革主体作用，聚焦重点改革任务和经营主体反映强烈的问题，结合地方实际情况和新业态新领域发展需要，围绕技术、土地、人力资源、数据、资本、资源环境和要素协同配置等方面，因地制宜、大胆探索。

二、省发展改革委发挥统筹协调作用，加强定期调度，及时跟踪评估试点成效。省委金融办、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省人力资源社会保障厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省数据局、人民银行江苏省分行等部门要发挥要素领域牵头作用，推动改革任务落实落细。各相关部门要做好试点支撑，主动靠前，强化条线对接，积极赋能苏南五市改革试点。

三、各地各部门要及时总结提炼经验，做好宣传推广，形成更多原创性、突破性改革成果。要坚持底线思维，安全有序、防范风险，构建“沙盒监管”机制，确保改革平稳推进。重大事项及时请示报告。

附件：

无锡市要素市场化配置

综合改革试点两年行动方案

一、总体目标

深入推进数据要素市场培育、新型要素布局、技术和传统要素高效配置等重点改革，力争通过试点探索，落地一批国家、省授权的改革试点任务，突破一批制约要素自由流动的制度瓶颈，建成一批要素配置平台与创新载体，形成3至6项可在全国范围复制推广的改革经验，着力破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，有效促进新质生产力培育和发展。

重点聚焦：推动科技创新和产业创新深度融合，完善全链式科技成果转化体系，加速高新技术成果产业化；推进数字经济创新发展，培育数据要素市场，加快构建数字经济特色产业链，推动建设“中国数码头”；推动人工智能产业发展和赋能应用，促进物联网与人工智能深度融合，深入实施“人工智能＋制造”专项行动，促进高技术制造业健康发展；优化低空经济产业生态，加强产业链协同创新，完善低空安全监管体系，促进低空经济发展。到2027年，数字经济核心产业规上企业营收超6000亿元，未来产业营收规模超1500亿元。技术合同登记成交额超700亿元，省级以上孵化器达50家，孵育创新型企业数超3000家。推动国土空间“三条控制线”正向优化，深化产业用地混合开发利用，推动实现土地要素集约高效配置。新增人才数20万以上，集聚高层次科技人才超11000名。打造数据开发利用产品和服务100个，建设可信数据空间18个，培育数据产业公共服务平台8家。科技贷款余额达7500亿元，累计并购交易规模超600亿元，累计为超过1500家企业提供知识产权质押融资服务。完成30个碳标识认证，培育建设10家以上零碳园区项目，建成20家以上零碳工厂。

二、改革举措

（一）推进技术要素市场化配置改革

1. 深化科技体制改革。

优化财政科技资源配置方式、科技项目管理方式、科技创新治理方式，推行揭榜挂帅、赛马制、业主制、定向委托等新型组织方式，提升科技投入效能和行政效率。探索与国家自然科学基金委加强合作。高标准建设知识产权服务业集聚发展（示范）区，探索发展跨地区知识产权交易中介服务，探索建立半导体知识产权司法保护联系点机制。

2. 加快完善技术成果转化相关制度。

支持在锡高校建立职务科技成果资产单列管理制度、科技成果“先使用后付费”制度、技术转移人才评价和职称评聘制度等相关制度。深化职务科技成果赋权改革，支持在锡高校通过“赋权＋转让＋约定收益”等模式，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。落实市级基础研究项目经费“包干制＋负面清单”管理，培育未来产业项目经理人。组建无锡技术转移高校院所联盟，建立驻校技术经理人机制，推动建设技术经理人学院。

3. 推动试点地区技术协同创新。

深化“双高协同”，支持试点高新区和结对高校开展产学研合作项目，支持在市属高校开展高层次人才“双聘制”改革。推动太湖实验室争创国家级实验室，推动以无锡先进技术研究院、中电科申泰信息科技有限公司、申威产业发展联盟为基础，争创国家技术创新中心。在高端装备、新材料、商业航天等领域争创江苏省重点实验室。推进专利转化运用专项行动，实施高价值专利培育工程，指导和支持重点产业专利池建设。

4. 构建以金融科技为核心的金融服务产业链。

成立市科技金融生态联盟，整合“股债贷保担”等多方资源，构建适应科技创新需求、覆盖科技创新企业全生命周期的科技金融服务体系。在风险可控的前提下探索“先用后转”保险，推动实现种子期初创期科技型企业融资、保险等金融服务可得性显著提高。鼓励金融机构对科技金融业务执行差异化管理，适当延长科技金融质效评价周期。支持政府性基金发起设立私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等，拓展基金退出渠道。探索长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的“揭榜挂帅”政策试点。开展“创新积分贷”等产品试点。

（二）进一步提高土地要素配置效率

5. 深化土地管理制度改革。

争取国家支持无锡开展市级国土空间总体规划动态维护，推动国土空间“三条控制线”正向优化，允许耕林空间动态管控，促进空间布局持续优化。争取国家支持无锡按要求开展永久基本农田调整补划工作，探索建立市域内跨区域“永农补划＋任务调整”机制，逐步实现永久基本农田任务自保。构建土地“指标池”调剂流转机制，建立耕地占补平衡、林地占补平衡等指标市域统筹机制。争取国家支持无锡探索农用地转用和土地征收“征转分离”办理路径。探索土地征收并联工作机制，争取支持完善征地补偿安置协议签订工作。深化用地用林联动审批，探索建设项目“多论合一”改革。

6. 健全城乡统一的建设用地市场。

争取国家支持无锡全市域推进集体经营性建设用地入市改革，在不突破建设用地总规模的前提下，通过全域土地综合整治合并规整为集中开发的连片土地，视同存量用地允许入市。探索集体资产股份有偿退出、继承、抵押担保等权能实现方式。探索进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权自愿有偿退出办法。探索闲置农房线上交易试点。探索将农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效路径。

7. 深化产业用地市场化配置改革。

争取国家支持无锡探索研究工商业用地使用权到期续期路径。争取支持开展产业用地“规储供用登”全链改革，通过用地兼容、混合开发、共享产业邻里中心等方式，优化规划布局，引导科产城人融合发展。深化“锡地云·存量资源智慧平台”应用，推行“数据得地”“智慧选地”，实施“数据换空间”，根据工业企业资源利用绩效评价成果，实施差别化土地供应。推行产业用地“标准地”供应，支持各地探索在重点发展片区内开展文物勘探等统一区域评估，实现“拿地即开工”。支持企业依法依规以作价出资（入股）方式取得国有建设用地使用权。

8. 以市场化方式盘活存量建设用地。

探索将村庄规划作为城镇开发边界外集体、国有建设用地全要素规划管理依据，促进“苏南模式”可持续发展，完善开发边界外存量产业用地盘活路径。争取支持探索近远期规划统筹管控，探索批而未供、储备土地等过渡性利用和既有建筑功能转换，规范带保留建筑物出让全流程管理。深化产业空间优化焕新行动，拓展低效用地市场化回购和退出路径，支持工业园区通过“以厂房换土地”“异地置换”等市场化补偿方式，盘活低效工业用地。高质量开展城市更新行动，对住宅去化周期合理的地区，支持企业通过补缴出让金方式，将出让合同中约定的自持租赁住房调整为可售商品房入市。优化容积率奖励规则，探索容积率转移平衡机制。开展地上、地下空间等场景三维地籍调查，探索城市空间分层规划和资源复合利用。支持国有建设用地使用权转让预告登记。

（三）畅通人力资源要素自由有序流动

9. 进一步推动户籍制度改革。

优化外来人员子女入学暖心行动，推行零门槛入学、“长幼随学”等政策。率先开展电子身份证政务领域应用场景试点，推动在户政、交管、出入境、治安等业务中逐步实现出示查看、证件核验、身份登记、留档存证等电子身份证全功能应用，做到电子身份证“亮证即用、扫码通行”。

10. 加强人力资源政策协同。

深化外国人才服务保障综合配套改革。探索协同仲裁审理模式，探索区域合作化解劳动人事争议的协同服务模式，共建共享“一站式”服务。探索设立协同仲裁庭，对跨区域仲裁案件运用“共享审理”“巡回审理”“异地审理”等模式进行审理。

11. 推动人才共同招引和培养。

建设职业教育产教融合示范区，优化“六业联动”，“一园一体”“一产一体”建设一批市域产教联合体和行业产教融合共同体。开展高校毕业生、高层次人才、高质量项目、高价值资本“四对接”活动，办好“太湖杯”国际精英创新创业大赛，提升人才供需适配性。推进跨区域合作办学，构建拔尖人才创新人才早期发现培养机制。推动新兴领域工程教育与产业发展深度融合，推动“院校集群＋功能板块”与“专业集群＋产业链”精准对接，开展全链条人才培养和技术服务。

（四）加快培育和完善数据要素市场

12. 加快数据开放共享应用。

探索建立数据资源开发利用责任制，完善公共数据资源体系。探索以数据脱敏、数据核验、数据查询等方式实现数据资源共享对接，完善公共数据质量监测和回流机制。建立低空经济主题库，推进低空经济数据汇聚治理和共享应用。建设新一代公共数据平台，升级数据直达基层系统。健全公共数据资源登记、授权、供给、开发、产品发布等运营机制，在医疗健康、城市治理、市场监管等领域重点开展。推动建设市级公共数据授权运营平台。支持各地各部门打造公共数据“跑起来”示范场景。支持滨湖区率先开展国家高质量数据集建设项目试点。

13. 支持培育数据市场。

按照“1＋8＋X”模式纵深推进数据要素市场建设，高质量建设江苏省数据交易所数据流通交易无锡运营中心，探索建立数据流通交易机制，加快打造“中国数码头”。推进落实数据产权登记、收益分配制度，支持江阴市先行探索收益分配机制。完善数据市场规则体系，探索建立数据交易、安全使用承诺、数据分析与交易禁止清单等规则。探索建立数据经纪人制度。发展数据商和第三方专业服务机构，提高数据要素应用支撑与服务能力。创新构建可信数据空间发展体系，支持锡山区探索数据空间互联互通与价值共创。推动无锡数据流通利用基础设施建设。推进工业和信息化领域数据知识产权试点改革。加强数据资源法庭建设，建立数据纠纷多元化解决机制。支持梁溪区探索建立数据创新中心。

14. 推进城市全域数字化转型。

集聚发展数据产业，建设数据标注基地，培育数据产业公共服务平台，支持锡山区、无锡高新区（新吴区）打造区域特色数据产业集聚区。支持无锡数智产业发展联盟培育数据产业生态。加快构建数字经济特色产业链，推进建设数字经济创新发展综合型试点。构建以物联网为核心的数字产业体系，探索构建云边端协同AIoT体系，支持国家物联网产品及应用系统质检中心等平台建设。构建车网互动立体化试验验证体系，建强车联网先导区和智能网联汽车“车路云一体化”应用试点，进一步深化视觉感知等数据类型在城市治理、智慧交通、自动驾驶等领域的融合应用。推进5G-A商用部署，加快以50 GPON为代表的新一代万兆宽带技术应用。统建人工智能政务大模型赋能业务应用新模式，建设城市运行智能中枢，打造政务大模型、政务智能体。推进“低空＋”应用场景建设。构建“1＋10＋100”数字化转型服务商体系，打造重点工业互联网平台，建设国家中小企业数字化转型试点城市。积极探索数字社会建设新经验。

（五）促进资本要素市场化联动

15. 创新区域资本供给方式。

完善中小微企业续贷服务机制。丰富股权投资基金矩阵，发挥战新基金、天使基金等政府投资基金引导功能，壮大险资、金融资产投资公司（AIC）等中长期耐心资本池，深化合格境外有限合伙人（QFLP）试点。推动基金集聚区高质量发展，打造基金、科技、产业、人才良性互动的创新生态，推动资本聚集助力人才汇聚、创新创业、区域产业发展。

16. 健全完善多层次资本市场。

健全共推企业上市的工作联动模式，用好沪深北交易所在锡服务基地，引导企业科学选择主板、创业板、科创板及北交所上市，鼓励国际化布局企业赴境外融资。建设并购重组一站式服务平台，支持企业开展境内外和跨界并购重组。推进知识产权金融生态综合试点，引导金融机构开发知识产权质押融资专属产品，推动知识产权与金融资源深度融合。

17. 推进数字技术在金融领域应用。

加快金融数据基础设施建设，强化人工智能、云计算、大数据等监管科技应用。推动科技创新债券、资产支持债券（ABS）等扩容增量，探索对ABS等项目培育与投后管理的数字化监管。探索通过共保体、再保险等方式，为重大技术攻关、概念验证和中试项目提供风险保障。健全金融风险联合处置模式。

（六）健全资源环境要素市场化配置体系

18. 完善资源市场化交易机制。

构建虚拟电厂建设运营协同支撑体系，探索形成虚拟电厂参与精准响应、辅助服务、现货市场等市场化运营模式。探索建设“绿电直连＋源网荷储”一体化绿电示范园区，形成“储能＋峰谷套利”“储能＋碳资产”等多元收益模式，支持园区和企业参与跨区绿电交易，探索“西电东送”绿电交易试点。建强用好无锡市碳管理平台，探索推进零碳园区“分层进阶”培养模式，支持江苏江阴临港经济开发区、无锡高新技术产业开发区环保科技工业园、锡山经济技术开发区建设省级零碳园区。

19. 深入开展生态产品价值实现机制探索。

拓展生态产品价值核算结果应用场景，深化江阴、宜兴生态产品价值实现机制省级试点建设。开展排污总量指标跨类别使用、区域置换、微量小额豁免使用等。探索开展水资源经营权确权、价值核算及转化应用示范项目研究。探索开展生态保护修复领域资源导向型可持续发展模式试点，拓展“产业＋生态管护”等要素组合供应方式，探索开展资源权益指标市场化交易工作。

20. 推进绿色金融改革创新试验。

深化绿色金融改革，实施绿色支行标准化建设，开展能效信贷、绿色信贷资产证券化和绿色供应链融资等方式。强化绿色金融产品创新，创新碳配额质押贷款、排污权抵押贷款等产品，探索可持续目标挂钩贷款、转型支持贷款等转型金融产品，推广碳资产支持证券、绿色建筑类REITs等工具。

（七）全面提高要素协同配置效率

21. 强化新业态要素协同。

推进先进算力中心建设，建强无锡城市智算云平台，探索构建智算供给调度模式，加快融入全国算力一体化。加强算力调度平台和语料公共服务平台建设，建成一批行业垂直大模型，率先赋能自动驾驶等大模型实训。建立市级低空飞行服务平台，鼓励企业研发智能空域管理、低空通信等技术。支持梁溪区开展空天产业先行集聚发展试点。推进商业航天、低空经济等集群做大做强，主动参与中国星网GW星座建设，推动无锡商业卫星制造、发射、运营产业链快速发展。推进城市空中交通管理试点，创建苏锡常环太湖民用无人驾驶航空试验区，在低空空域协同运行管理、飞行服务保障模式革新等方面先行先试。

22. 加大服务业要素保障。

推动生产性服务业质效提升，聚焦信息服务、科技服务、金融服务等重点领域，推进数字赋能、线上线下融合、品牌培育、主辅分离等行动，积极申报国家两业融合试点。推进兜底保障型、普惠支持型、完全市场型等养老机构分类改革，推进商业健康保险与基本医疗保险衔接互补。

23. 加快要素资源进入产业体系。

实施场景建设牵引工程，探索“社会需求＋场景应用”牵引模式，建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景，扩大生产场景、工作场景、生活场景供给。加速壮大人工智能产业，超前布局具身智能等前沿领域，全力创建国家人工智能创新应用先导区。深入推进“人工智能＋”“数据要素×”行动，加快人工智能赋能新型工业化，推进人工智能与智能制造融合发展，集成构建智能制造超级场景。

24. 精准吸引和集聚全球高端创新资源。

深化与欧美、新加坡等国家和地区的科技合作，加大与东盟、“一带一路”共建国家的创新合作。建设江阴中瑞生物医药海外孵化器、宜兴“一带一路”环境技术转移与产业孵化器等国际科技合作载体。

25. 强化区域、城乡要素流通配置。

持续推进无锡生产服务型国家物流枢纽提质增效。深化“一市一策”“一港一策”推动多式联运发展，推动公转铁、公转水等运输方式高效衔接。构建多层次轨道交通网络，推动盐泰锡常宜铁路、苏锡常城际铁路规划建设，推进锡澄运河等航道整治项目建设。加快建设苏南硕放机场航空货邮设施，加密骨干航线及通勤快线，壮大全货机运输规模，提升空港枢纽发展能级。深化国家城乡融合发展试验区（江苏宁锡常接合片区）发展建设。

26. 增强要素应急配置能力。

推广“1＋2＋N”物资储备模式，参与组建长三角七城应急物资互助联盟，探索建立长三角区域物资储备协同机制，实现信息互通、资源共享和调度联动。建立相关生产要素紧急调拨、采购等制度，提高应急状态下要素高效协同配置能力。

三、保障措施

（一）强化组织领导。建立市委市政府主要领导牵头，各要素领域分管市领导具体负责的工作机制，统筹推进改革试点各项工作，协调解决改革试点重点难点问题。

（二）建立试点机制。建立“1＋6＋N”要素市场化配置改革试点推进工作制度，着力构建全市各级协同联动推进体系。构建沙盒监管机制，鼓励改革创新，控制改革风险。建立改革试点容错免责机制，营造鼓励探索、宽容失败的改革氛围。

（三）加大总结宣传。坚持边推进边总结，及时加强对改革试点相关领域典型做法的提炼总结，形成“无锡经验”和制度成果，多渠道进行广泛宣传，发挥以点带面示范效应。

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