最高法院案例：

01裁判要旨

人民法院审理行政协议案件，对行政机关签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查。在签订、履行、变更、解除行政协议过程中，如果存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院可依照原告的申请，确认行政协议无效，否则，人民法院将判决驳回原告的诉讼请求。

人民法院审理行政协议案件，应当按照《行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性，不是审理合同纠纷案件，不能仅按照合同法的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。

02原案例

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区宾阳县思陇镇祥华社区居民委员会街上第四村民小组。

诉讼代表人覃秉堂。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区宾阳县土地开发整理储备中心。

法定代表人黄求祥。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区宾阳县人民政府。

法定代表人穆贤清。

再审申请人广西壮族自治区宾阳县思陇镇祥华社区居民委员会街上第四村民小组（以下简称街上四组）因诉被申请人广西壮族自治区宾阳县土地开发整理储备中心（以下简称宾阳县土地储备中心）、广西壮族自治区宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）请求确认《国家建设征收集体土地补偿协议书》（以下简称《集体土地补偿协议书》）无效一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终385号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

街上四组向本院申请再审称：（一）宾阳县发改局作出的立项批复（宾发改项字〔2008〕22号）规划占地面积为104.3亩，涉及农用地。2008年11月18日，宾阳县土地储备中心在未获广西壮族自治区人民政府批准且未上报办理农用地转用前，就与街上四组部分村民签订《集体土地补偿协议书》，违反法定征地程序。（二）宾阳县政府将单个建设项目用地拆分两次上报审批，且征地面积与批文批准地的面积不符，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定的严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。（三）与宾阳县土地储备中心签订《集体土地补偿协议书》的街上四组部分村民不是经村民会议或者村民推选产生的群众代表和经办人，不是村民小组长，无权代表街上四组集体签订征地协议、签署被征土地确认书，故所签协议无效。（四）被申请人征收街上四组的土地没有按照国家标准足额支付征地补偿和产业用地安置，没有履行对街上四组村民的社会保障义务。综上，请求撤销二审裁定，确认涉案《集体土地补偿协议书》无效，判令被申请人重新确定征地补偿标准、金额或安置方式，并实际予以履行。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据上述法律规定，人民法院审理行政协议案件，对行政机关签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查。在签订、履行、变更、解除行政协议过程中，如果存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院可依照原告的申请，确认行政协议无效，否则，人民法院将判决驳回原告的诉讼请求。本案中，2008年11月18日，宾阳县土地储备中心与街上四组签订《集体土地补偿协议书》，在该协议书上，分别有宾阳县土地储备中心与街上四组14名村民代表的签章（签名）确认。首先，从协议签订的主体看，宾阳县土地储备中心虽然不具有独立的行政主体资格，但其作为宾阳县政府征收集体土地的具体实施主体，受宾阳县政府委托与街上四组签订《集体土地补偿协议书》，应视为宾阳县政府实施的行政行为，法律后果应由宾阳县政府承担，因此，一、二审认定宾阳县土地储备中心代表宾阳县政府签订涉案征地补偿协议的行为，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，并无不当。同时，原审查明，在《集体土地补偿协议书》上签字的街上四组14名村民均为民选代表，另有思陇镇祥华社区居民委员会和思陇镇国土资源管理所作为鉴证单位、思陇镇人民政府作为主持签订协议人在协议书上盖章确认，现街上四组以在协议书上签字的14名村民不能代表该组全体村民为由，请求确认其与宾阳县土地储备中心签订的《集体土地补偿协议书》无效，理据不足，本院不予支持。其次，从协议签订的程序看，虽然在广西壮族自治区人民政府批准征收涉案土地前，宾阳县土地储备中心与街上四组签订了《集体土地补偿协议书》，但是，宾阳县政府所属的南宁市系全国第二批征地制度改革试点城市之一，宾阳县政府根据国土资源部（国土资厅函〔2003〕203号）《关于<南宁市征地制度改革试点方案>的复函》中同意“征地报批与征地协商同时展开”的规定，在报请广西壮族自治区政府批准征收涉案项目用地的同时，与街上四组村民开展征地协商的相关工作并签订征地补偿协议，并不属于重大且明显违法的情形，街上四组以此为由请求确认签订协议的行为无效，本院不予支持。第三，从涉案《集体土地补偿协议书》的履行情况看，原审查明，涉案集体土地的征地补偿费、安置补助费已于2008年12月25日足额存入街上四组村民代表指定的银行帐户，协议约定的内容已经实际履行，现街上四组要求确认被诉征地补偿协议无效，缺乏事实和法律依据，一、二审判决驳回其诉讼请求，亦无不当。需要指出的是，人民法院审理行政协议案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性，不是审理合同纠纷案件，不能按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。一、二审判决关于协议效力的论述不妥，本院予以指正。鉴于本案系申请再审案件，一、二审判决的实体处理结果并无不当，对街上四组村民的实体合法权益并无影响，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

综上，街上四组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回广西壮族自治区宾阳县思陇镇祥华社区居民委员会街上第四村民小组的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申2031号行政裁定书。