建议完善公益诉讼中检察机关的调查取证权

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

目前，在规范检察公益诉讼制度中，检察机关的调查取证权存在明显偏小问题。2025年10月24日提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议的《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称检察公益诉讼法草案）虽然对检察机关调查取证问题作了较详细的规定，但有待进一步加强，尤其需要赋予在特定情况下检察机关的强制调查取证权。

现有公益诉讼规范对检察机关调查取证的规定及不足

现有《中华人民共和国行政诉讼法》与《中华人民共和国民事诉讼法》均未对检察机关在公益诉讼中的调查取证权进行规定。而2018年3月施行并于2020年修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条虽规定检察机关“可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”，但该条文并未赋予检察机关超越一般民事诉讼原告或行政诉讼原告的取证权限。在公益诉讼中，检察机关以公益诉讼起诉人身份行使的调查取证权，其范围仍局限于普通原告的取证范围，存在权限明显不足问题。

值得注意的是，检察公益诉讼法草案第十五条至第十九条规定了检察机关的调查取证权。其第十五条规定，检察机关在调查取证时，“有关单位和个人应当予以配合协助，不得拒绝或者阻碍”；规定了检察机关调查取证的具体手段，包括“询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取”。检察公益诉讼法草案第十八条还规定，“有关单位和个人拒绝或者阻碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以责令其履行协助义务。被调查单位或者个人以暴力、威胁、聚众围攻等手段阻碍调查，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关及其工作人员拒不履行协助义务的，人民检察院可以向监察机关或者该行政机关的上级主管机关通报。”这对加强检察机关公益诉讼调查取证权具有重要意义。

但上述规定看似严厉，实则效力有限。例如，“有关单位和个人应当予以配合协助，不得拒绝或者阻碍”这一表述，更多属于宣示性规范，缺乏具体的操作路径与约束机制。再比如，检察公益诉讼法草案所列举的“询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取”等手段，并不具备强制性，若相关单位或个人不予配合，检察机关也缺乏有效的应对措施。而检察公益诉讼法草案第十八条规定的措施，本质上并非独立的调查取证手段，仅具有辅助功能，其实际效果尚存疑问。例如，“责令”的措辞虽体现了检察机关的权威地位，但对拒不遵从“责令”的行为并未设定相应法律责任。又比如，“被调查单位或者个人以暴力、威胁、聚众围攻等手段阻碍调查，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，并非专门针对检察机关调查取证所设。事实上，以暴力、威胁等手段妨碍公务在任何情形下均属违法，该规定仅为对一般违法情形的重申，并未提供专门适用于公益诉讼调查取证的特别保障。至于“向监察机关或者该行政机关的上级主管机关通报”，更多仅具有警示与震慑作用，难以构成实质性调查取证手段。

尤为值得注意的是，检察公益诉讼法草案第十五条第二款明确规定，“人民检察院进行调查时……不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”该条款实际上排除了检察机关运用强制性手段进行调查取证的可能性。实践中，强有力的调查取证权是公益诉讼得以有效运行的基石，而上述规定可能导致检察机关在办理公益诉讼案件时面临诸多困境，也将在一定程度上影响该制度的发展。

赋予检察机关特定情况下强制性调查取证权的必要性

履行保护公共利益职责的需要。与私益诉讼相比，公益诉讼是以维护公共利益为核心目标。公共利益在空间上具有广泛的社会覆盖面，在时间上常呈现代际延续特征，其影响范围之大与持续时间之长，决定了公共利益一旦遭受损害，所产生的后果往往难以估量与挽回。这一特殊性要求对公共利益的保护在力度与强度上予以特殊强化。调查取证作为公益诉讼案件高质量办理的核心环节，直接关系案件成效。依法、客观、全面地开展调查收集证据行为，是确保案件质量、实现公益保护目标的关键前提。公益诉讼以证据为基石，若证据不足，则难以证明被诉方行为的违法性及对公共利益造成的损害后果，进而无法有效督促违法主体纠正违法行为、恢复公益。检察机关作为承担维护国家利益与社会公共利益职责的法定机关，理应被赋予更为充分的调查取证权。唯有通过调查取证，从而获取扎实、全面的证据，才能切实履行公益诉讼职能，最终实现对公共利益的系统、有效保护。

应对公益诉讼所涉事项复杂性的必然要求。公益诉讼案件通常案情复杂，多涉及历史遗留问题，牵涉范围广、利益关系多元，调查取证难是司法实践中面临的现实困境。从公益诉讼的案件范围来看，无论是生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护，还是安全生产、反垄断、反电信网络诈骗、文物和文化遗产保护等领域，每一项都可能涉及诸多复杂疑难问题，证据收集工作本身具有较高难度。尤其是当被调查对象出于自身利益考量，对检察机关的调查取证工作采取不配合甚至阻挠态度时，取证的难度会进一步加剧，这往往成为制约公益诉讼有效开展的焦点与难点问题。若检察机关缺乏采取强制性措施的权力，不仅调查取证工作困难重重，还可能面临证据被转移、被调查对象逃避处罚等风险。因此，赋予检察机关较大的调查取证权是与公益诉讼案情复杂本身相适应的。

解决检察机关强制性手段缺乏的现实需要。监察体制改革前，检察机关享有自侦权，对被调查对象可以形成有效威慑，调查取证工作具备制度保障。但监察体制改革后，自侦权被整合至监察机关，检察机关不再拥有法定的强制调查权限，这使得其在实践中调查取证屡受制约，证据调取难度显著增大，对公益诉讼制度的有效运行产生一定的不利影响。既然法律赋予检察机关维护公共利益的职责，就应当配置与其职责相匹配的权力手段，特别是在调查取证方面赋予其充分权限。只有确保检察机关在公益诉讼中具备较强的证据获取能力，才能切实推进诉讼程序，最终实现公共利益的有效维护。

赋予检察机关一定强制调查取证权的具体建议

赋予检察机关必要的查封、扣押、冻结等强制措施权。在相关单位或个人无正当理由拒不配合调查时，检察机关在确有必要的情况下，应有权采取查封、扣押、冻结等财产性强制措施，以破除取证障碍。为此，建议对检察公益诉讼法草案第十五条第二款进行修订，改为“在认为必要并经过省级人民检察院的批准，可以采取查封、扣押、冻结财产等强制性措施”，从立法上直接确立特定情况下检察机关应具有的强制措施权。

赋予检察机关必要的强制检查权。强制检查权是公权力机关依法对有关组织或个人遵守法律情况进行强制性了解、调查和监督的职权。该权力具有单方性与强制性特征，其实施无需征得相对方同意，相关主体负有容忍与配合的法定义务；对于无正当理由拒绝、阻挠检查的行为，法律可设定相应责任予以制裁。在检察机关办理公益诉讼案件过程中，强制检查权具有突出的现实必要性。尤其是针对污染类企业等对象的检查实践中，常因当事人拒不配合而引发取证受阻的问题。由于缺乏强制检查的明确授权，检察机关难以有效固定和获取关键证据，直接影响公益诉讼的推进实效。因此，赋予检察机关在此类情形下的强制检查权，将有助于有效化解当前面临的取证困境。为此，建议在检察公益诉讼法草案第十五条增加一款作为第三款，“人民检察院认为必要并经过省级人民检察院的批准，可以对相关单位或组织进行强制检查。”

赋予检察机关利用电子数据调查取证的权力。为顺应数字时代发展趋势，赋能检察机关高效履行公益诉讼职责，应明确赋予其利用电子数据等现代技术进行调查取证的权限，授权检察机关特定情况下，为达到公益诉讼调查取证的目的，可以依法使用电子技术监控设备以收集、固定违法事实，并同步建立完善的规制体系，确保该项权力的正当行使。为此，建议在检察公益诉讼法草案第十五条后增设专门条款，规定：“检察机关依照法律规定使用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制与技术审核，确保设备符合标准、设置合理、标志明显，并将设置地点向社会公布。”同时，应配套加强相关制度建设与资源投入，全面提升检察机关电子取证能力。

综上，检察机关相对有限的调查取证权，已难以适应公益诉讼发展的现实需求。公益诉讼旨在维护社会公共利益，加之案件本身具有高度的复杂性，这决定了必须赋予检察机关更为充分和有力的调查取证权限。当前，在推进检察公益诉讼法草案完善的关键阶段，应进一步强化检察机关的调查取证权，赋予其必要的强制调查取证权，并就其行使条件、程序规范等问题作出明确、具体的规定。

本文为2024年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色公益诉讼立法重大问题研究”（项目批准号：24JZD032）的阶段性研究成果。

（作者单位：广东外语外贸大学纪检监察研究院、广东外语外贸大学法学院、安徽省天长市人民检察院）