最高院裁判规则16：工程款约定以审计为准是否有效，能否鉴定？

最高人民法院 建设工程裁判规则16：建设工程结算价款约定“以审计或财政评审为准”是否有效？如审计或财政评审程序无法进行或长期拖延，承包方能否通过司法鉴定确定工程价款？

作者：朱大勇 单位：吉林朗业律师事务所

在建设工程领域，工程价款结算是发包人与承包人之间最易产生争议的核心环节，其中“以审计或财政评审为准”的结算约定，更是实务中频繁引发纠纷、困扰各方主体的常见条款。本文主要讨论该类约定的效力认定及救济路径两大核心问题——建设工程结算价款明确约定“以审计或财政评审为准”时，该约定是否具备法律约束力？若审计或财政评审程序陷入停滞、无法推进，或长期拖延不决导致工程价款迟迟无法确定，承包方能否通过司法鉴定这一司法救济途径，主张确定工程价款、维护自身合法权益？现试结合最高人民法院、吉林省高级人民法院相关裁判案例及司法实务，对该裁判规则进行解读，厘清争议边界，为实务中此类纠纷的化解提供思路，以供同仁参考，敬请批评指正。

一、裁判规则

1.合同明确约定“以审计或财政评审为准”的，属于当事人意思自治范畴，依法有效；

2.合同虽约定“以审计或财政评审为准”，但如因发包人或审计评审部门无正当理由拖延的，或审计评审结果脱离合同约定或存在明显不当的，承包方可申请司法鉴定以确定工程价款；

3.在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，审计或财政评审机构做出的结论报告，不影响双方结算协议的效力。

二、规则解析

（一）合同约定“以审计或财政评审为准”的，属于当事人意思自治范畴，并不违反法律强制性规定，当属有效。

第一，政府审计与财政评审并非相同概念，二者在法律依据、执行主体、职能定位等方面存在显著区别。政府审计，是指根据《审计法》第二条规定是审计机关对财政或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，是具有强制性的外部监督制度。财政评审，则是财政部门内部的资金管理工具。根据《预算法》第二条及《财政投资评审管理规定》第二条的规定，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。二者存在本质区别。

第二，根据《民法典》第一百四十三条的规定，合同条款的效力需以真实意思表示为基础且不违反法律强制性规定。无论是政府审计或是财政评审，如合同明确约定工程价款“以政府审计或财政评审结论为准”属当事人意思自治范畴，当属有效。对此，虽然《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（2020年2月26日）第二条第七项规定，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据。但其仅是规范性文件，不属于法律、行政法规，且不涉及影响国家安全、违背社会公序风俗等情况。

另《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》规范的是地方性法规强制规定“以政府审计结论为准”的情况，并未排除双方当事人对此达成合意的情况。

因此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第十六条、第十七条的规定，建设工程施工合同中约定“以政府审计或财政评审为准”的，属于当事人意思自治范畴，依法有效。

（二）如因发包人或审计部门无正当理由拖延审计或财政评审的，或者评审结论明显脱离合同约定或存在明显不当的，承包方可申请司法鉴定以确定工程价款。

第一，如因发包人或者审计、财政评审部门存在怠于履行审计或评审义务，或者长期拖延提交审计或财政评审材料等情况，导致拖延履行审计或财政评审义务的，根据《民法典》第一百五十九条的规定，属于当事人为自己的利益“不正当地阻止条件成就”，应视为条件已经成就。此时，承包人完全可以通过诉讼及申请司法鉴定等方式确定工程价款。

关于审计或财政评审的合理期限是多少？长期拖延如何判断的问题？根据《政府投资项目审计规定》（2010年12月31日）审投发〔2010〕173号第九条、《基本建设财务规则》第二十八条、第三十七条、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（2016年6月30日）第二条、《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第三项及参照《吉林省省本级财政投资评审管理办法》吉财建(2025)113号（2025年3月1日）第二十六条第三项的规定，审计或财政评审时间合理期限根据建设工程规模不同一般应为3个月至6个月。同时，根据《行政事业性国有资产管理条例》（2021年4月1日）第三十一条的规定，如超过一年以上的，应为长期拖延。

第二，如审计结论存在明显不当，包括计价依据错误（如未按合同约定计价方法确定工程款金额）、工程量计量错误等，当事人可就错误部分单独申请补充鉴定。但承包人应提供初步证据证明审计或财政评审结论不真实的相关依据或证据。例如承包人应提交合同文本、工程量签证单、施工图纸、施工日志等证据材料。

（三）结算协议优于审计或评审报告，且审计或评审报告不影响双方结算协议的效力。

如前所述，无论是国家审计还是财政评审，均系国家审计部门或财政部门履行监督职责的一种方式。而在仲裁或诉讼之前如当事人双方已达成结算协议，明确确定工程结算价款，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十九条　：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。”的规定，该结算协议依法发生法律效力，相关审计或财政评审均不影响当事人各方签订结算协议的法律效力。

三、规则依据

1.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》

第十九条第一款 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

2.《保障中小企业款项支付条例》

第11条 机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

3.《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》法工备函〔2017〕22号（2017年6月5日）

中国建筑业协会：你会2015年5月提出的对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查的建议收悉。我们对有关审计的地方性法规进行了梳理，并依照立法法第九十九条第二款的规定对审查建议提出的问题进行了研究，征求了全国人大财经委、全国人大常委会预工委、国务院法制办、财政部、住房城乡建设部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，并赴地方进行了调研，听取了部分地方人大法制工作机构、政府有关部门、人民法院和建筑施工企业、律师、学者等方面的意见。在充分调研和征求意见的基础上，我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

我们已经将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正，我们将持续予以跟踪。

感谢你们对国家立法和监督工作的关心和支持。

4.最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕442号）

第四条第一项第四款 依法有效地建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。

5.最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函〔2008〕民一他字第4号

福建省高级人民法院：你院(2007)闽民他字第12号请示收悉。关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题，经研究，答复如下：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

二〇〇八年五月十六日

6.最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见〔2001〕民一他字第2号

河南省高级人民法院：你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

2001年4月2日

7.《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（2020年2月26日）建办市〔2020〕5号

二、加大扶持力度，解决企业实际困难

（七）切实减轻企业资金负担。加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。

8.《行政事业性国有资产管理条例》（2021年4月1日）

第三十一条　各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。

各部门及其所属单位对已交付但未办理竣工财务决算的建设项目，应当按照国家统一的会计制度确认资产价值。

9.《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（2016年6月30日）

第二条　基本建设项目（以下简称项目）完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。

10.《政府投资项目审计规定》（2010年12月31日）

审投发〔2010〕173号

1. 审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。

1.建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据的，该如何理解和把握？

答：建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。

观点来源：《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，2022年11月，人民法院出版社。

2.河北省高级人民法院《建设工程施工合同案件审理指南》（冀高法〔2023〕30号）（2023年5月10日审判委员会总第十八次会议讨论通过）

02、政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以行政审计、财政评审作为工程价款结算依据的，财政部门、审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。

03、在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。

3.重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2022年12月28日实施）

五、当事人请求以审计单位的审计意见作为确定工程造价依据的，如何处理？

答：建设工程施工合同未约定工程造价以审计单位的审计意见或者财政评审机构作出的评审结论为准，当事人请求以审计单位作出的审计意见、财政评审机构作出的评审结论作为确定工程造价依据的，人民法院不予支持。

建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位未能出具审计意见的，人民法院应当对审计单位未能出具审计意见的原因进行审查，区分不同情形分别作出处理：

（一）因承包人原因导致未能及时进行审计的，如承包人未按照约定报送审计所需的竣工结算资料等，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院不予支持；

（二）因发包人原因导致未能及时进行审计的，如发包人收到承包人报送的竣工结算资料后未及时提交审计或者未提交完整的审计资料等，可视为发包人不正当地阻止条件成就，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持；

（三）因审计单位原因未及时出具审计意见的，人民法院可以函告审计单位在合理期间内出具审计意见。审计单位未在合理期间内出具审计意见又未能作出合理说明的，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持。

4.河南省高级人民法院《关于建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（2023年12月19日）

17.双方合同约定以审计为结算依据，在当事人起诉时尚未审计的，能否对工程造价进行鉴定？

答：双方施工合同约定以审计为结算依据的，对双方当事人具有约束力。但是，如果因发包人原因未进行审计或者发包人怠于履行合同约定配合审计义务，导致未能审计或者未能完成审计的，承包人可以起诉通过工程造价鉴定进行工程款结算。

5.湖南省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号）2022年11月17日

十三、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据，一方以审计、财政评审结论不真实、客观要求重新鉴定如何处理？审计部门明确表示无法审计或拖延审计如何处理？

当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按约定处理。当事人有证据证明审计结论不真实、客观，法院可以准许当事人补充鉴定、重新鉴定或者补充质证等方法对争议事实做出认定。

行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人就工程价款结算无法达成一致申请司法审计鉴定的，应予准许。

6.山东省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2020年11月16日实施）

3.政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，如何处理？

政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。

五、案例依据

参考案例1：中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审民事判决书

来源：《最高人民法院公报》2014年第4期(总第210期)

案号：（2012）民提字第205号

裁判要旨：1、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。2、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

参考案例2：王某某诉宁夏某建筑公司、某市住房和城乡建设局建设工程施工合同纠纷案

来源：人民法院案例库

入库编号：2024-07-2-115-002

裁判要旨：施工合同中约定以政府审计结论作为工程价款结算依据的，人民法院不应当以政府未出具审计结论为由驳回承包人的起诉。案件实体审理中，如果审计部门未在合理期限内启动审计程序或者出具审计结论的人民法院应当依法准许当事人的鉴定申请。

参考案例3：海南中航天建设集团重庆有限公司、中建七局第二建筑有限公司等建设工程施工合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书

来源：最高人民法院

案号：（2021）最高法民申5161号

时间：2023年3月24日

裁判要旨：1.建设工程施工合同中约定按财政评审部门及审计部门最终审定结算价的78%作为最终结算价的约定合法有效；2.人民法院采信审计意见的结论，应确认审计报告的真实性、客观性。如果当事人有证据证明审计报告存在施工单价标准套取错误等不当问题，可通过当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见的缺陷之后才能作为证据予以采信。

参考案例4、黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

来源：最高人民法院

案号：(2020)最高法民终630号

裁判时间：2020年10月21日

裁判要旨：1.关于采用

政府审核价格还是鉴定价格的问题。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款；2.如审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，且审计结果已不予调整的，如依据审计报告结算将违反合同约定，人民法院可不予采信。

参考案例5：吉林安装集团股份有限公司与四平市四通城市基础设施建设投资有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

来源：吉林省高级人民法院

案号：(2020)吉民终215号

裁判时间：2020年7月17日

载判要旨：《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释 》第十六条第一款规定，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。