0.65平方公里生死局 中国最小国家级经开区，从上海标杆到时代边缘

站在上海延安高架与中山西路的交叉口，内环的车流裹挟着都市的喧嚣日夜不息。马路西侧，30多年前创下“上海高度”的世贸商城玻璃幕墙已泛出岁月的痕迹，隔壁的上海国际展览中心门口，再也没有当年办展时车水马龙的盛景，只有零星的行人穿过广场。很少有人记得，这片被中山西路、虹梅路、虹桥路、吴中路框住的土地，总面积仅0.652平方公里，是全国面积最小的国家级经济技术开发区，也是1986年国务院批准的首批沿海国家级经开区中，唯一一个从诞生起就不碰工业、主打商贸会展的特殊存在。

它曾是上海对外开放的第一扇窗。在浦东开发开放之前，这里是新中国第一个涉外领馆区，是中国土地制度改革的破冰之地，是中国会展业的发源地，是外资进入中国的第一站。0.65平方公里的土地上，诞生了数十个“中国第一”，累计吸引外资超百亿美元，亩均税收常年稳居全国国家级经开区前列，用弹丸之地创造了中国开发区史上的奇迹。

但四十载风云流转，当浦东陆家嘴崛起为国际金融中心，当大虹桥国家会展中心撑起了中国会展业的半壁江山，当上海的对外开放窗口从一个变成了数十个，这个曾经的标杆，正在被时代慢慢遗忘。很多上海人都分不清“虹桥经开区”和“虹桥商务区”，更多人只知道古北的涉外豪宅，不知道隔壁藏着中国对外开放的半部秘史。

它的故事，从来不是一个小园区的兴衰，而是中国改革开放四十年的缩影：先发者如何守住优势？当时代的风口转向，曾经的试验田该如何找到新的坐标？当增量空间彻底锁死，螺蛳壳里还能不能做出新的道场？

0.65平方公里的奇迹：中国对外开放的“第一块试验田”

今天的人们很难想象，四十多年前，这片如今被上海内环包裹的成熟城区，还是一片农田与棚户区交错的城郊荒地。1984年，上海要打造对接世界的对外开放窗口，没有选择传统的市中心，也没有布局工业基础更好的郊区，而是把目光投向了虹桥路沿线这片紧邻虹桥机场的土地——这里到机场仅15分钟车程，离市中心不远不近，既能对接全球客流，又能避免涉外活动对城市核心区的干扰。

同年，虹桥经济技术开发区联合发展有限公司（虹联公司）正式成立，这是全国第一家以合资企业模式运作的开发区开发主体，打破了当时政府主导开发的固有模式，用市场化的方式筹钱、征地、建配套，为全国开发区建设趟出了一条全新的路子。1986年，国务院正式批复设立虹桥经济技术开发区，首批14个国家级经开区里，它是唯一一个明确以“对外经贸、涉外服务、会展商务”为主导产业的园区，从诞生之日起，就注定要走一条和所有工业型经开区完全不同的路。

它的传奇，从一开始就和“中国第一”绑定在一起。

最具里程碑意义的，是1988年的那场国际招标。这一年，虹桥经开区第26号地块以国际招标的方式出让50年土地使用权，最终日本孙氏企业以2805万美元的价格中标。这是新中国成立以来第一次以市场化方式有偿出让土地使用权，直接打破了“土地不能买卖”的制度禁区，为中国的土地使用制度改革撕开了第一道口子，更为后来的浦东开发、城市建设、房地产市场发展奠定了制度基础。当时的国内外媒体评价：“中国的改革开放，从虹桥的这一块土地上，迈出了最关键的一步。”

它是中国对外开放的“第一会客厅”。1992年，上海国际展览中心建成投用，这是中国第一座现代化的专业会展场馆，从此，中国有了对接全球的专业贸易展示平台。后来名震全国的华交会、上海国际车展，最初都是在这里举办，无数中国外贸企业，第一次在这里见到了全球的采购商，第一次把中国制造卖到了全世界；隔壁的上海世贸商城，1999年建成时是亚洲最大的常年展贸中心，2000多间常年展示间，吸引了全球数万家企业入驻，成为中国外贸的“超级窗口”。

它是中国涉外服务的发源地。这里建成了新中国第一个涉外领馆区，美国、日本、韩国、澳大利亚等数十个国家先后在这里设立领事馆，直到今天，这里依然是上海外国领馆最集中的区域之一；这里建起了上海第一批涉外五星级酒店，扬子江大酒店、新虹桥俱乐部，是当年外国人来上海的唯一指定入住地；这里配套的古北新区，是上海第一个涉外高端社区，成为中国对外开放的“生活样板”。

更令人惊叹的，是它在弹丸之地上创造的经济奇迹。0.652平方公里，仅相当于90个标准足球场大小，没有一寸工业用地，却在四十多年里，累计实现税收超千亿元，累计吸引外资项目近500个，世界500强企业投资项目超50个。2023年，它的亩均税收超过1200万元，稳居全国国家级经开区第一梯队，用最小的面积，创造了最高效的产出。

对于上海乃至中国而言，虹桥经开区的意义，从来不是冰冷的经济数字。它是中国改革开放的“第一块试验田”，在那个思想还未完全解放的年代，它用一次又一次的破冰，打破了制度的禁区，趟出了对外开放的新路，为后来的浦东开发、为全国的开发区建设，积累了宝贵的经验。它的四十年，就是中国对外开放从无到有、从弱到强的鲜活见证。

从标杆到边缘：被时代甩在身后的先发者

高光之下，隐忧早已在时代的浪潮里悄然滋生。当中国的对外开放从“一扇窗”变成“遍地开花”，当上海的城市格局从“单中心”变成“多中心”，虹桥经开区的先发优势，一点点变成了后发劣势，曾经的标杆，一步步走到了时代的边缘。

最致命的枷锁，是绝对的空间天花板。0.652平方公里的规划面积，从获批的那天起，就没有过一丝一毫的调整。它地处上海内环核心区，四周早已被成熟的建成区包围：东边是徐家汇，西边是漕河泾开发区，北边是古北国际社区，南边是虹桥路历史文化风貌区，没有任何扩区的可能。早在2000年左右，园区内所有可开发的地块就已经全部出让完毕，没有一寸新增工业用地、商业用地，连基础设施升级的空间都极其有限。

国内其他经开区遇到发展瓶颈，可以通过扩区、整合周边园区获得新的空间，而虹桥经开区，从一开始就被锁死在了螺蛳壳里。它能做的，只有在已有的建筑里腾挪，没有任何增量空间可以施展。当上海的产业升级需要大规模的载体，当跨国公司需要更大的总部基地，当新兴产业需要配套的产业空间，它只能眼睁睁看着机会流向浦东、流向大虹桥、流向临港，自己却无能为力。

比空间锁死更残酷的，是核心产业的全面失势。会展商贸是虹桥经开区的立身之本，是它四十年来的核心竞争力，但今天，它早已失去了中国会展业的话语权。2015年，位于大虹桥的国家会展中心（上海）建成投用，总建筑面积147万平方米，是上海国际展览中心的数十倍，很快就成为了中国会展业的新中心。曾经在虹桥经开区举办的上海国际车展、华交会等顶级展会，全部搬到了国家会展中心，园区内的两大场馆，再也没有举办过全国性的大型展会。

如今的上海国际展览中心，只能承接一些小型的行业展会、企业年会，甚至部分场馆被改造成了临时仓储、批发市场；曾经的亚洲最大常年展贸中心世贸商城，入驻率大幅下滑，大量展示间被改成了廉价写字楼、直播基地，和当年“全球贸易超级窗口”的定位相去甚远。电商的崛起、跨境贸易的线上化，更是给了传统线下展贸模式致命一击，当年它引以为傲的常年展贸模式，早已被时代淘汰。

核心产业失势的背后，是定位的全面模糊与身份尴尬。当年，它是上海唯一的对外开放窗口，是外资进入中国的第一站，国家级经开区的金字招牌，就是它最大的底气。但今天，上海的对外开放平台早已遍地开花：浦东有陆家嘴金融城、张江科学城、自贸区临港新片区，浦西有虹桥国际中央商务区、漕河泾开发区、市北高新区，每一个都有比它更大的空间、更优惠的政策、更完善的配套。

在上海的城市发展格局里，它已经找不到自己的位置。国家级经开区的核心使命是发展经济、扩大开放、推动产业升级，但它没有工业用地，无法布局上海重点发展的集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业；它的会展产业已经失势，商贸产业被线上渠道冲击；剩下的，只有老旧的写字楼、酒店、领馆区，更像一个涉外商务社区，而不是一个承担国家战略的国家级经开区。

更尴尬的是，绝大多数人已经把它和虹桥国际中央商务区混为一谈。虹桥国际开放枢纽是国家战略，政策、资源、项目都向大虹桥倾斜，而这个真正的国家级经开区，却被淹没在“虹桥”两个字的光环里，很少有人记得它的存在，甚至很多政策红利，都被更受关注的虹桥商务区拿走，它拿着国家级经开区的金字招牌，却越来越像一个普通的城市建成区。

产业失势的背后，是竞争力的全面下滑与体制优势的丧失。园区内的写字楼、酒店，大多建成于上世纪90年代到2000年初，硬件设施早已跟不上时代的需求：层高不足、电梯运力不够、智能化水平低、停车位严重不足，和陆家嘴、张江、大虹桥新建的5A甲级写字楼完全没有竞争力。很多曾经入驻的跨国公司，纷纷把总部搬到了更新的商务区，留下来的，大多是中小型企业、办事处，租金水平也一路下滑，早已不复当年上海顶级商务区的荣光。

更致命的，是体制优势的彻底丧失。当年，它靠市场化的开发模式、精简高效的管委会体制，走在了全国前列。但四十年来，随着城市的发展，园区的社会管理职能逐步移交到了属地的虹桥街道，管委会的职能被不断弱化，开发主体虹联公司也从当年的市场化开发主体，变成了以资产管理为主的国企。它早已没有了国家级经开区应有的经济管理权限、审批权限、政策制定权限，很多事项都要上报长宁区、上海市审批，当年“小政府、大服务”的体制优势，早已荡然无存。

拿着国家级经开区的金字招牌，却没有对应的权限和政策；有着中国对外开放最深厚的积淀，却跟不上时代的步伐；有着全国最高的亩均产出，却找不到新的增长极。这就是今天的虹桥经开区，一个被时代甩在身后的先发者，一个活在自己传奇里的“活化石”。

螺蛳壳里做道场：在存量里重构时代坐标

困局摆在眼前，却绝非死局。虹桥经开区的核心优势，从来不是空间规模，而是四十年来积累的对外开放底蕴、涉外服务能力、市场化的基因，还有那块国家级经开区的金字招牌。它不需要和大虹桥、临港拼规模、拼增量，它要做的，是螺蛳壳里做道场，在存量里找增量，在自己的优势里，找到新的时代坐标，找回当年敢闯敢试的改革初心。

破局的第一步，是彻底重构定位，从“会展商贸窗口”升级为“上海国际交往核心承载区”。它不需要再去和国家会展中心拼展会规模，也不需要和陆家嘴拼金融能级，它的核心优势，是四十年来积累的涉外资源、领馆区的独特禀赋、对接全球的服务能力。在上海建设卓越全球城市的背景下，国际交往功能是核心竞争力，而这，恰恰是其他所有园区、商务区都无法复制的优势。

它要做的，是把园区内的存量场馆、楼宇盘活，打造上海国际交往的核心载体。把闲置的会展场馆，改造成国际会议中心、国际商事仲裁中心、涉外法律服务中心，吸引国际组织、外国商协会、国际商事服务机构入驻；把老旧的写字楼，升级改造为跨国公司区域总部、功能性总部基地，重点吸引涉外专业服务机构、跨境金融机构、国际文化交流机构，打造上海涉外专业服务的新高地。依托领馆区的资源，搭建国际交流合作平台，举办高端国际论坛、文化交流活动，让它重新成为上海对接世界的“会客厅”，而不是过气的会展中心。

破局的核心，是激活存量空间，从“物业出租”升级为“城市更新标杆”。没有增量空间，就把存量空间的价值挖到极致。0.65平方公里的土地上，所有的建筑都可以通过城市更新，实现功能重构、价值提升。它不需要大拆大建，而是要走精细化的微更新之路：对园区内的老旧写字楼、酒店进行改造升级，提升硬件设施、智能化水平，打造符合现代企业需求的总部载体；对闲置的商业、会展空间进行功能转型，引入高端商业、文化艺术、国际教育等配套，完善园区的城市功能；对园区的道路、绿化、公共空间进行升级，打造更宜居、更国际化的商务社区环境。

更重要的是，要通过城市更新，打破园区和周边社区的壁垒。当年的虹桥经开区，是一个相对封闭的涉外园区，和周边的城市社区割裂开来。今天，它要主动融入上海的城市格局，把园区的公共空间、配套设施向周边居民开放，和古北社区、徐家汇商圈、虹桥路历史风貌区联动发展，打造“产城人文”深度融合的国际化社区，而不是一个孤立的商务园区。只有真正融入城市，它才能摆脱“过气园区”的标签，重新成为上海城市核心区的重要组成部分。

破局的关键，是找回体制优势，把国家级经开区的政策红利真正释放出来。它今天的困局，很大程度上是因为体制优势的丧失，拿着国家级经开区的牌子，却没有对应的权限和政策。当务之急，是理顺管理体制，重新明确管委会的职能定位，赋予它和国家级经开区相匹配的经济管理权限、审批权限，实现“区内事区内办”，不用事事层层上报。

要全面复制推广上海自贸区、临港新片区的制度创新成果，在虹桥经开区落地跨境服务贸易开放、外商投资便利化、涉外人才出入境便利化等政策，打造上海涉外服务贸易开放的先行区。比如，在涉外专业服务领域，扩大外资律所、会计师事务所、咨询机构的准入；在跨境金融领域，探索跨境投融资便利化试点；在涉外人才领域，推出更便利的工作许可、居留许可政策，把国家级经开区的政策用足、用透，而不是拿着金字招牌当摆设。

破局的根本，是融入上海的产业体系，打造高端生产性服务业的新高地。它没有空间搞制造业，但可以搞上海三大先导产业的配套服务，做上海实体经济的“国际服务中台”。比如，针对生物医药产业，打造国际临床研究服务中心、医药知识产权服务中心；针对集成电路产业，打造国际技术交易中心、跨境供应链服务中心；针对人工智能产业，打造国际交流合作中心、场景应用展示中心。这些产业不需要大规模的厂房，需要的是涉外服务能力、专业配套能力、全球资源对接能力，而这些，恰恰是虹桥经开区的传统优势。

它不需要去和张江、临港抢制造业项目，而是要做这些产业对接全球的桥梁，把全球的技术、人才、资源，通过虹桥经开区，对接给上海的实体产业，融入上海的产业体系，找到自己在上海产业格局里的位置，而不是被边缘化。

尾声：改革开放的初心，从来不该被空间束缚

虹桥经开区的四十年，是中国改革开放的一个缩影。它用0.65平方公里的弹丸之地，见证了中国从封闭半封闭到全方位开放的全过程，创造了无数个“中国第一”，为中国的改革开放趟出了一条新路。

它今天的困局，从来不是空间的锁死，而是时代变化之后，定位的迷失；从来不是没有了优势，而是忘了自己的优势到底是什么；从来不是没有了机会，而是丢掉了当年敢闯敢试、敢为人先的改革初心。

0.65平方公里的土地，从来都限制不了改革开放的想象力。当年，它能在这片荒地上，打破土地制度的禁区，打开中国对外开放的第一扇窗；今天，它依然能在螺蛳壳里，做出属于这个时代的新道场。

对于中国的改革开放而言，虹桥经开区的价值，从来不是它的规模和产出，而是它作为“试验田”的使命，是它敢闯敢试的精神。只要这份精神还在，这块金字招牌，就永远不会过时。

毕竟，能在0.65平方公里的土地上，写下中国对外开放半部秘史的地方，从来都不缺创造奇迹的底气。