【专栏|蜀水审见】让重大水利项目推进装上审计眼之二：构建权责清晰的审计监督职责体系

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明确的职责分工是审计监督系统高效运转的基石，它让每个环节的监督者都找准定位、履职尽责。

编者按：在上一期探讨中，我们系统梳理了重大水利工程项目全生命周期的核心风险点，提出以全过程跟踪审计为核心的风险防控策略。但良策需靠人执行，体系需靠权责支撑。审计监督要真正发挥“免疫系统”功能，破解多头监管“谁都管、谁都不管”和监督盲区“重复检查、漏项检查”的困局，必须构建权责匹配、边界清晰、协同高效的职责分工体系。本期聚焦这一关键问题，深入解析国家审计、内部审计、社会审计及项目各参与方的角色定位与核心职责，为形成监督合力提供实操指引。

一、为何清晰的职责分工是“审计眼”的关键支撑？

重大水利工程涉及政府部门、项目法人、设计、施工、监理、审计机构等多元主体，审计监督贯穿项目全流程。缺乏科学的职责分工，极易引发两类突出问题：

（一）职责重叠，造成资源浪费。多个监督主体对同一事项重复检查，如国家审计、内部审计、财政评审同步介入概算审查，既加重被审计单位迎检负担，又降低监督整体效能。

（二）职责真空，导致风险失控。部分关键环节或新兴领域因职责归属不明确，出现“无人监管”的监督盲区，成为风险滋生的隐患点。

实践表明，监督责任界面模糊是制约审计效能发挥、导致风险防控失灵的主要组织性因素。因此，构建基于项目阶段划分与专业特性匹配的矩阵式职责分工体系，是确保“审计眼”看得全、盯得准、查得深的先决条件。

二、审计监督职责分工的主要理念与框架

科学的职责分工体系，需牢牢把握以下四大核心理念：

（一）法定职责为根本。以《中华人民共和国审计法》《关于内部审计工作的规定》等法律法规为依据，确保各主体履职于法有据、权责法定。

（二）角色优势为互补。充分发挥国家审计的强制性、权威性，内部审计的贴近性、及时性，社会审计的专业性、技术性，形成“1＋1＋1＞3”的监督合力。

（三）项目阶段为脉络。根据项目不同建设阶段的风险特征与审计目标，动态配置审计资源、划分监督职责，实现“阶段有重点、全程无死角”。

（四）协同联动为保障。建立信息共享、线索移送、成果互认的工作机制，打通监督壁垒，形成闭环管理。

基于上述理念，构建重大水利工程项目审计监督职责分工矩阵框架如下：

三、各主体在水利工程项目中的具体职责界定

结合项目全生命周期各阶段特点，对主要审计相关方的职责细化如下：

（一）国家审计机关：监督的“哨兵”与“指挥官”

国家审计机关依据《审计法》，对政府投资和以政府投资为主的水利建设项目履行审计监督职责，主要定位是监督的再监督、检查的再检查，聚焦宏观风险防控与重大问题揭示。

项目阶段

主要职责

履职要点与边界

前期决策与设计

1.抽查审计项目审批程序的合规性、可行性研究报告的科学性；2.审计监督项目概算编制依据的合规性、结果的准确性。

履职要点：紧盯决策程序的民主性、科学性，聚焦公共利益保障，严查“形象工程”“政绩工程”；边界：不替代发展改革、水利等行业主管部门的审批职责，重点监督主管部门履职是否到位。

施工建设阶段

1.对重大设计变更、重大资金支付、重大物资采购开展专项审计或审计调查；2.审计项目法人内部控制制度的健全性、财务管理的规范性；3.督促项目法人内部审计机构依法履职。

履职要点：靶向聚焦重大风险点、廉政风险高发环节、财政资金安全关键节点；边界：不介入工程日常管理、材料进场验收等具体业务，保持审计监督的独立性与超脱性。

竣工运营阶段

1.组织开展项目竣工决算审计；2.对项目投资绩效进行全面审计评价；3.检查评价内部审计机构的工作质量与成果运用情况。

履职要点：全面评价资金使用的经济性、效率性、效果性，揭示重大损失浪费、履职不到位等问题；边界：审计结论作为项目竣工验收、资产交付、干部考核的重要依据，不替代项目管理方的结算审核职责。

（二）项目法人内部审计机构：嵌入项目的“侦察兵”与“第一道防线”

项目法人内部审计机构是全过程跟踪审计的实施主体，职责最具体、监督最深入，承担着风险“早发现、早预警、早处置”的首要责任。

项目阶段

主要职责

履职要点与边界

前期决策与设计

1.前置审计介入：参与项目评审，对立项依据、技术经济比选方案、投资估算合理性出具独立审计意见；2.合同审计把关：审核勘察、设计、咨询等合同条款的合规性、计价规则的合理性；3.内控审计评价：评估项目前期工作内部控制制度的有效性，提出完善建议。

履职要点：推动审计意见嵌入决策流程，实现风险源头防控；边界：以“提建议、做评价”为主，不替代项目决策层的决策权限，坚守审计咨询监督定位。

施工建设阶段

1.全过程跟踪审计：实时复核工程计量、进度款支付、设计变更、现场签证、材料设备采购的真实性与合规性；2.隐蔽工程重点审计：对关键节点实施旁站监督，审核影像资料、测量数据等原始凭证的完整性；3.合同履约审计：监督施工、监理等参建各方合同履行情况；4.风险管理审计：持续识别、评估项目建设中的各类风险，动态出具风险预警报告。

履职要点：运用BIM建模、无人机航拍等信息化技术，提升审计精准度与工作效率；边界：坚持“不签字确认、不参与验收、不干预定价”，履行监督程序但不承担项目管理责任。

竣工运营阶段

1.结算审计审核：全面核查施工单位报送的结算资料，出具正式结算审计报告；2.决算审计协助：协助编制竣工财务决算，对决算报表的真实性、完整性进行审计；3.绩效审计初评：对项目建设目标达成度、初期运营效果开展初步绩效评价；4.整改跟踪督办：建立审计发现问题台账，督促责任部门整改落实，形成监督闭环。

履职要点：严格把关结算依据，杜绝高估冒算、虚报工程量等问题；边界：结算审计结果作为尾款支付的重要参考，最终支付决策权归属项目法人管理层。

（三）社会审计机构：专业服务的“外脑”与“补充力量”

社会审计机构（会计师事务所、工程造价咨询机构等），接受项目法人或国家审计机关委托，提供专业化鉴证与咨询服务，是审计监督体系的重要补充。

服务类型

主要职责

履职要点与边界

财务决算审计

依据国家会计准则与审计准则，对项目竣工财务决算报表进行审计，出具审计鉴证报告。

履职要点：确保财务报表真实、公允反映项目建设的财务状况与资金使用情况；边界：财务审计侧重会计信息合规性，需与工程结算审计结果相互印证，方可全面评价项目成本。

专项鉴证服务

受委托开展征地拆迁资金、材料价差调整、工程索赔等特定事项的专项审计。

履职要点：基于专业技术优势，对委托事项的合规性、真实性发表客观公正的审计意见；边界：严格在委托合同约定范围内履职，其工作成果需经委托方复核确认，独立性与工作质量受行业监管部门与委托方双重监督。

管理咨询服务

为项目法人提供内部控制体系设计、风险管理流程优化、项目管理效能提升等咨询服务。

履职要点：结合项目实际提出针对性、可操作性的改进建议；边界：咨询成果仅供项目法人决策参考，不具备强制约束力；严禁同时提供可能影响独立性的鉴证服务。

（四）项目其他参与方的协同监督职责

1．工程监理单位：虽非审计主体，但其签认的工程量清单、质量验收报告是审计工作的主要依据。监理单位需独立、客观履行监理职责，对签认资料的真实性、准确性负责，其履职情况纳入审计监督范围。

2．设计单位：对设计方案的技术合理性、设计变更的必要性与经济性负责，需提供完整的设计交底资料与变更论证依据，配合审计机构开展设计合规性审查。

3．施工单位：如实报送工程结算资料，配合审计机构开展现场核查、资料调阅等工作，对送审资料的真实性、完整性、合规性承担主体责任。

三、推动职责协同落地的关键保障机制

清晰的职责分工，需配套完善的机制保障，才能真正实现“各司其职、协同发力”：

（一）建立审计联席工作会议制度。由项目法人牵头，定期召集国家审计机关、内部审计机构、社会审计机构及参建单位召开联席会议，通报审计进展、协调解决监督交叉或盲区问题、部署阶段重点工作。

（二）搭建审计信息共享平台。依托水利工程建设管理信息化系统，整合项目审批、合同履约、资金支付、变更签证等关键数据，实现各监督主体信息共享、在线查核，减少重复索要资料，提升监督效率。

（三）强化审计成果互认与运用机制。国家审计机关在审计工作中，应充分参考和利用内部审计、社会审计的工作成果；内部审计发现的重大违纪违法线索，按程序移送国家审计机关或纪检监察部门。审计结果同步纳入项目法人绩效考核、参建单位信用评价体系。

（四）明确履职问责与免责边界。建立“尽职免责、失职追责”机制，对各主体认真履职但因客观条件限制未能发现问题的，依规予以免责；对履职不力、推诿扯皮、弄虚作假导致监督失效或产生重大风险的，严肃追责问责。

参考文献

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［03] 时现.关于公共工程投资绩效审计的思考［J］.审计与经济研究，2003，18（6）：28－31。

［04] 卫益.基于证据推理的大型工程前期决策审计研究［D］.南京：南京大学，2012。

［05] 程书萍，盛昭瀚.大型复杂工程的决策审计研究［J］.运筹与管理，2009，18（1）：1－6。

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作者：云间翠山，审计之家专栏作者，聆听江河脉动，指挲堤坝年轮；量方寸于字里，映千川于墨痕。掷玉引思，云山静候。

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