生产经营性场所发生火灾，到底应该由谁牵头调查？

这几天的文章确实有点火，火的原因，无非是转发了几篇关于《安全生产法》的文章。

一部法律，且不是很新的法律，一经讨论，异声如潮，这本身就足以说明，这个“法”是有问题的。

无论论是立法问题，还是执法问题，还是释法或普法问题，总之是有问题。

好多人劝我别“趟这个浑水”，从网友的讨论中也能看出来，不少留言被自动屏蔽，有些留言只能代称或暗示，更有些留言是被留言者本身删掉的。他们“怕”什么？——怀疑法，怕卷入博弈的深渊，怕被扣上“不讲政治”的帽子，仅此而已。

我也想省心，也想沉默，但一想到基层的混乱不堪和很多人的深深无奈，我的良心便驱使我，要继续坚持下去、写点什么。

不得不说，现在确实有点乱！

发生道路交通事故的，很可能被定义成“生产经营性交通事故”；发生火灾事故的，很可能被定义成“生产经营性火灾事故”。这个“生产经营性”到底是怎么来的、如何理解、怎样把握，这涉及到老百姓的日常生活，涉及到无数“生产或经营”者的切身利益和责任，涉及到众多基层执法者的执法边界和工作走向，弄不好还是责任。所以，不得不就这个问题再说几句。

下面，以火灾为例，以“生产经营性火灾”为例，阐述一下我的看法，共同行讨论。

越来越发现，在日常安全监管与基层处置中，一个最容易被混淆、最容易产生争议的现象反复出现：生产经营性场所（如商铺、门店、餐馆、理发馆等）一旦发生火灾，是不是必须一律由应急管理部门牵头调查？山东就是这么规定的——一般生产经营性火灾事故的调查处理，由县（市、区）人民政府组织、县（市、区）应急管理局牵头；较大生产经营性火灾事故的调查处理，由设区的市人民政府组织、设区的市应急管理局牵头；重大生产经营性火灾事故的调查处理，由省人民政府组织、省应急管理厅牵头；特别重大生产经营性火灾事故的调查处理，按照国家有关规定执行。总之，生产经营性火灾事故的调查处理由应急管理部门牵头。。

这对不对呢？

结合法律规定、火灾调查逻辑、以及考虑到火灾的真实场景——营业起火、夜间停业起火、第三人放火等情况，可以明确给出结论：不存在也不应该洋“一律由应急牵头”，而是“先定原因、再定牵头、分责处置”。

一、先厘清一个核心前提：火灾调查处理≠生产安全事故调查处理

很多争议的根源，是把生产经营性场所的火灾调查处理和生产安全事故调查处理混为一谈。

1. 火灾调查处理：法定主体是消防救援机构，负责查清起火点、起火物、起火原因，判断是意外、设备故障、用火不慎，还是人为放火、刑事案件等。这是所有后续定性处理的基础。

2. 生产安全事故调查处理：只有在火灾被认定属于生产经营活动中、且因安全管理失职导致时，才由政府组织、明确某个部门牵头，调查责任、处理问责。

没有消防的火因认定，就无法在后期确定是不是生产安全事故，更谈不上谁来牵头。

二、分场景说清：经营性场所火灾，到底谁牵头

场景1：营业期间，因经营行为、管理问题起火（用电、用火、设备、通道堵塞等），这是最典型的生产经营性火灾，属于生产安全事故范畴。

牵头主体：消防先查明原因，确认属于生产安全事故后，政府同意的话，可由应急管理部门牵头，联合消防、公安、行业主管部门等开展事故问责处理。

场景2：营业期间，人为放火（如泄愤、精神病放火），火灾虽发生在经营场所，但原因是外部故意行为，与单位安全管理无直接因果关系。

牵头主体：经消防救援机构初步调查认定后，由公安刑侦部门牵头，按刑事案件侦办，消防可以进行协作支持，应急管理部门不牵头事故调查。

场景3：夜间已停业、无人经营、无生产经营活动时起火，无论原因是线路自燃、外来火源还是其他，因未处于生产经营过程中，只要不是因为生产经营过程中的管理不善导致的火灾（如为按照生产经营活动收尾要求而未切断电源、有遗留火种等），都不应该认定为生产安全事故。

牵头主体：全程由消防救援机构独立牵头调查，应急管理部门不牵头。消防调查结束后，涉及刑事案件的移送公安部门侦办，消防可协助支持。

场景4：造成人员死亡、原因暂未查明的经营性场所火灾。在原因未明前，不应预先定性、不应指定牵头单位，而是分段式协作处置：第一步是消防主查技术原因、公安排查刑事可能；待原因明确后，再按上述规则确定牵头部门进行下步处理。

三、“一律由应急牵头”为什么不合理、不合法

第一，违背法定职责。

消防是火灾调查处理的法定主体，强行由应急牵头，属于越权替代专业部门，容易把事情搞乱。

第二，逻辑完全倒置。

所有火灾（除《消防法》规定的几种特例），消防在所有火灾调查中必须走在第一步。必须先查原因，才能定性质；不能先定牵头，再倒推结论。

第三，脱离实际场景。

停业起火、故意放火等情形，本就不属于生产安全事故，由应急牵头既无依据，也无必要，还容易干扰工作、降低效能、造成混乱。

四、一句话总结最准确的原则

生产经营性场所着火，不看场所、只看过程与原因：

属于生产经营活动中管理失职导致的——先由消防调查原因，再移送应急管理部门牵头进行深度调查和处理；

属于刑事放火、停业意外、非经营原因的——先由消防调查，再视情移送公安办理；

原因未明、人员死亡的——分段式协作调查，先由消防查原因，然后视情移送。

总之是，消防先查，查完之后再根据情况启动协作或者移送处理。

总之是，生产经营性场所发生火灾，不能一律由应急管理部门牵头调查，应严格按照火灾性质、发生时段、起火原因等依法确定牵头单位。这就要求：必须是消防先介入。

在火灾原因未查明前，由消防救援机构牵头开展技术调查，公安、应急管理等部门可配合支持；待火灾原因与性质认定后，再按法定职责分工：

经消防调查，凡在生产经营过程中、确因安全管理问题引发的火灾，认定为生产安全事故的，移送应急管理部门进行事故调查处理；

凡夜间停业、非经营状态下发生的火灾，先由消防进行独立调查处理，再根据调查情况决定是否移送进行后续处理；

凡涉嫌故意放火、属于刑事案件的，先由消防调查，然后移送给公安机关刑侦部门侦办，消防进行协作；

即使火灾很严重，政府成立了调查组，对于火灾来讲，也应该是由消防救援机构来主导，最起码是消防主导前期的火灾原因调查，而不是未待原因查清，未待性质确定，就先入为主地视为“生产安全事故”。

交通事故调查处理也一样，一定是交警先介入调查，然后才能视情移送应急管理部门等来进行后续的深度调查处理。

即使移送了，也不能把一个事故既定性成交通事故，又定性成生产安全事故；同理，也不能把一个火灾既定性成火灾事故，又定性成生产安全事故。

“生产经营性交通事故”“生产经营性火灾事故”“生产经营性xx事故”，这些叫法本身，只适用于安全生产事故的统计分类，而不适用于事故调查阶段本身。火灾的范围比生产安全事故中火灾的范围大得多，不能只要是涉及生产经营场所的火灾，一上来就推定为生产经营性火灾事故。即使未推定，先确定调查牵头部门也不合适。

一句话，未经专业调查，谁也不知道它到底是不是事故，到底是不是生产安全事故。尊重专业调查，保证调查的客观公正，随便“牵头”，既有违法越位之嫌，又实际造成混乱。

法律有边界，事理有逻辑。一旦边界被混淆，一旦逻辑被破坏，结果一定是混乱不堪。

希望忧国忧民者都重视这个事。