丁军山：回望来时路——制度演进视域下学籍管理规则的法律变迁

引言

在推进教育现代化与构建高质量教育体系的时代背景下，学籍管理制度作为国家教育治理的基础性架构，其效能与方向直接影响教育公平的落实与教育质量的提升。我国的学籍管理制度历经多年发展，已在保障公民受教育权利、促进教育资源均衡配置、提升教育管理效率等方面取得显著成效。特别是在流动儿童平等就学、义务教育阶段控辍保学等关键领域，该制度发挥了不可或缺的支撑与规范作用，成为夯实教育公平底线的重要政策工具。然而，伴随社会数字化转型加速与教育治理现代化的纵深推进，现行学籍管理制度也面临一系列新的挑战：如何在强化监管与保护学生隐私之间实现更精准的平衡，如何进一步提升学籍信息的智能化应用水平，如何适配教育数字化转型的新需求等。这些挑战共同指向学籍制度改革的关键议题，即如何使学籍管理系统更加智能、包容且安全。值得关注的是，学籍标识已超越单纯的管理符号，逐步演进为中国每位儿童自入学伊始即获得的、具有国家公信力的终身数字身份。这一身份不仅伴随其全学程，也在持续赋能其教育历程的公正性与连续性。因此，学籍管理制度的完善，不仅是管理技术的升级，更是教育治理体系现代化的重要组成部分，体现着法治精神、公平价值与人文关怀的有机统一。

【关键词】学籍、学籍管理制度、制度成效、数字身份

学籍系指自然人经法定程序取得并在国家认可的教育机构注册后，由教育行政部门依法确认、具有法律效力的学习资格身份记录。其内容涵盖个人身份、就读状态、学业表现及奖惩情况等关键信息，构成公民行使受教育权、履行学习义务、参与教育评价以及获取学历证书的基础。

本研究构建如下分析框架：第一，依历史时序梳理制度演进，明确关键制度转型节点；第二，覆盖K-12全学段，并纳入特殊教育学生、流动儿童、境外学生等群体的制度适配性分析；第三，追踪学籍载体从纸质档案、电子档案向数字身份乃至区块链存证的技术演进路径；第四，深入辨析学籍制度中公平与效率、管控与赋能、统一与差异这三组核心价值的平衡机制。

学籍标识已超越一般管理符号，演进为学生自入学即获取、具有国家公信力的终身数字身份。该身份不仅伴随学业全程，亦保障其教育过程的连续性与公正性。因此，学籍管理制度的完善对构建面向数字时代，更具科学性、包容性与安全性的学籍管理体系以及保障学生全面发展、推动教育高质量发展具有重要法律意义与社会价值。

第一阶段：制度萌芽（1904–1911年）

1901年清廷推行的“新政”废除八股取士，1905年正式废止科举制度，中国教育从“传统师徒制”向“现代制度化学校教育”完成根本性转型，学籍正式成为现代学校管理的基本单元。

1904年《奏定学堂章程》（癸卯学制）是中国近代首部全国性现代学制文本，首次将学生个人信息纳入官方统一档案管理，脱离传统私塾“师徒授受”的松散管理模式；建立“学年制”“升级制”“退学制”等配套制度，使学籍成为学业管理的核心载体；实现学籍与毕业文凭的绑定，确立学籍的凭证价值。但是其适用范围仅限于官办学堂，民办、私塾学生未被纳入管理；未建立全国统一的学籍编码体系，跨校、跨区域学籍互认机制缺失；受教育资源分配不均影响，农村地区制度执行率严重不足。

第二阶段：法制化尝试（1912–1927年）

辛亥革命推翻封建帝制后，教育领域开启“去皇权化”改革，蔡元培出任民国第一任教育总长，倡导“五育并举”的教育方针，推动教育民主化、科学化转型，为学籍制度的法制化探索奠定基础。

1912–1913年《壬子癸丑学制》是中国首部共和制学制规则，废除“忠君尊孔”的封建教育宗旨，确立男女同校制度；要求中学设立“学生履历簿”，全面记录学生家庭状况、健康情况、学业成绩、操行表现；明确小学修业年限为6年，中学为4年（后调整为“3+3”分段制）。由于受北洋政府时期政局动荡、军阀割据影响，该学籍制度执行呈现碎片化特征，学籍管理仍以学校自主管理为主，未形成全国统一的管理体系。

第三阶段：体制化建设（1928–1949年）

学籍管理的法律体系初步完备，形成“法律—规章—地方细则”三层级架构，但城乡教育资源分配不均问题突出，学籍制度主要服务于城市精英阶层，农村地区多数学生仍游离于制度之外。

1932年《中学法》和《小学法》，首次以法律形式确立“学籍备案制”，强化了教育行政部门对学籍的监管权。

1933年《师范学校规程》和《职业学校规程》，明确师范院校、职业学校学生学籍实行单独管理，根据两类教育的培养目标制定差异化管理规则，体现分类指导的制度设计思想。

1937–1945年，教育部设立“战区学生登记处”，建立流亡学生学籍保留制度，保障战争时期学生受教育权的连续性。

1935年《上海市中等学校学生注册办法》，要求学校每学期报送学生“动态统计表”，强化学籍动态管理。

第四阶段：教育实验（1949–1952年）

这一阶段学籍制度为新中国教育制度的重要源头，核心特征是将解放区的教育实践经验向全国推广，构建具有新民主主义性质的教育体系。解放区将“教育为工农服务”的理念制度化，打破了传统教育的阶级壁垒，使学籍制度从服务精英转向服务广大人民群众，为新中国教育公平的实现奠定了制度基础。

1940年《陕甘宁边区实施普及教育暂行条例》规定，“学生入学不问出身，凡年满7岁者均可注册”，打破封建教育的阶级壁垒。学籍卡记录姓名、年龄、家庭住址，体现教育平等的基本理念。

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，第41条明确 “中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”，奠定了教育的人民性原则，为后续学籍制度的普惠化、大众化提供了法理基础。

1951年《关于改革学制的决定》，明确“各级学校建立学生学籍档案”，将学籍管理覆盖至全学段，推动学籍制度的系统化建设。

第五阶段：学籍管理（1953–1976年）

1952年《小学暂行规程（草案）》和《中学暂行规程（草案）》，首次明确学籍由学校教务处统一管理，校长对学籍管理工作负总责，确立了“学校实施、行政监管”的管理模式。

1958–1965年，学籍档案内容发生重大变化，增设“家庭出身”“社会关系”“政治态度”等政治评价栏目；学籍管理呈现明显的阶级特征。

1966–1976年，高考制度取消，中小学实行“推荐入学”制度，学籍管理失去学业评价基础；学籍档案退化为简单的“班级花名册”，不再记录学业成绩、操行表现等核心信息。

第六阶段：法制重建（1977–1999年）

国家层面制度重启，1986年《中华人民共和国义务教育法》虽未直接使用“学籍”概念，但“就近入学”原则成为后续学籍属地管理的核心法理基石，为义务教育阶段学籍制度的公平化奠定了法律基础。

1990年代，随着教育改革的深入，各省密集出台省级学籍管理规章，形成“百花齐放”的地方探索格局：

第七阶段：电子化探索（2000–2012年）

法律层面赋予流动儿童平等就学权，为学籍制度的公平化改革提供了法理依据；信息技术的发展为全国统一学籍系统的建设提供了技术支撑，全国统一、互联互通的学籍管理制度呼之欲出。

2006年《中华人民共和国义务教育法（修订）》的颁布实施，成为学籍制度改革的关键转折点：第12条明确“父母或其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，首次以法律形式承认流动儿童的就学权，倒逼学籍制度打破户籍限制。

第58条规定“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正”，为义务教育阶段强制建籍、控辍保学提供了执法依据。

上海市（2001年）完成中小学生学籍信息入库与学籍卡 “一卡通” 建设，为后续实现区内转学网上办理奠基。浙江省（2005年）建成全省中小学电子学籍系统并推广电子化管理。地方试点具有积极探索的意义，但同时缺乏全国统一的技术标准和数据规范，跨省学籍流转仍需依赖纸质材料，未解决跨区域管理难题。

第八阶段：全国系统集成（2013–2025年）

一、制度奠基：2013年双轨并进

《中小学生学籍管理办法》（教育部教基一〔2013〕7号），是我国首部具有强制约束力的全国性学籍管理部门规章，统一了全国中小学学籍管理规则；确立“一人一籍”“籍随人走”“终身不变”三大核心原则；从技术规范上确立学籍号编码规则、转学流程规范、监管机制，明确禁止空挂学籍、重复建籍等违规行为。

全国中小学生学籍信息管理系统上线（2013年），采用中央集中部署模式，构建省—市—县—校四级应用体系；涵盖小学、初中、普通高中、特殊教育学校等各类中小学；2014年底完成1.8亿学生数据采集工作，清理重复学籍1100万条，实现全国中小学学籍数据的统一管理；集成入学注册、转学、休学、毕业、控辍保学、统计报表等全流程管理模块，实现学籍管理的信息化、规范化。

二、系统深化与功能升级（2014–2020年）

2014年实现跨省转学全程网上办理，大幅简化转学手续，缩短办理时间。2016年接入国家人口基础信息库，实现学生身份证信息自动核验，提升学籍信息准确性。2018年增设 “控辍保学” 预警功能，学生连续15天未到校将自动触发预警，强化义务教育阶段失学辍学防控。

2021年：《未成年人学校保护规定》第10条明确 “学校采集学生个人信息，应当告知学生及其家长，并对所获得的学生及其家庭信息负有管理、保密义务，不得毁弃以及非法删除、泄漏、公开、买卖”，为学籍信息数据安全提供了上位法保障。

三、阶段制度成效

管理效率显著提升：转学办理时间从改革前的45天压缩至15天以内。公平价值充分彰显：流动儿童跨省就学成功率超过98%，平等就学权得到有效保障。违规行为有效遏制：“人籍分离”现象减少90%以上，对择校热、违规招生等问题形成有效约束。

四、历史性闭环：2025年全学段学籍覆盖

2025年，我国学籍管理制度实现历史性突破，形成覆盖学前教育至高中阶段的全学段统一管理体系，完成 “制度闭环” 构建：

2025年1月3日施行《中小学生学籍管理办法（修订版）》，第4条提出“学籍管理以数字化管理方式为主”，将学籍与教育数字身份深度绑定；第15条进一步压缩跨省转学时限至10个工作日，提升跨区域学籍流转效率；第24条明确“建设学生可信教育数字身份，支持跨平台身份认证与安全数据共享”，推动学籍信息的智能化应用；严禁其他应用系统违规采集学籍信息，强化学生隐私保护。

2025年12月22日施行《全国学前儿童学籍管理办法（试行）》，覆盖所有经县级以上教育行政部门审批设立的幼儿园；凡实际在园就读儿童，无论户籍、国籍、家庭背景，均须建立学籍，实现“应建尽建”；幼升小阶段，学前儿童学籍信息自动推送至小学学籍管理系统，实现学前教育与义务教育阶段学籍的无缝衔接。

学籍管理制度比较

结语

今天，每一位中国儿童从踏入幼儿园的第一天起，就被赋予一个国家认可、终身伴随、安全可信的数字身份——这不仅是技术的胜利，更是法治的胜利、公平的胜利。我国学籍管理制度的法律变革史亦是一部国家通过制度设计保障每个孩子受教育权的文明史诗：从清末学堂的一纸名册，逐步成长为覆盖0-18岁儿童青少年的国家教育数字身份体系，其背后是法治精神、技术理性与公平理念的深度融合。学籍，早已不再是档案柜里的一张卡片，而是国家写给每个孩子的一封承诺书：你被看见，你被记录，你值得被这个世界认真对待。而这，正是教育公平最坚实、最温暖的制度底色。

●附件：

[1]《中小学生学籍管理办法（2025 年修订版）》，

http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/jcys_jyzb/202502/t20250207_1177647.html.

[2]《全国学前儿童学籍管理办法（试行）》，

http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3327/202512/t20251226_1424622.html.

【注】在收集资料的过程中，借助了Kimi、千问、豆包、Deepseek、Alpha等AI工具。

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本文作者

感谢实习生张铱钒对本文的贡献