营口经开区：首批国家级经开区，为何活成了网红鲅鱼圈？

盛夏的辽东湾，鲅鱼圈山海广场的沙滩上挤满了操着东北口音的游客，海鲜排档的烟火气裹着咸湿的海风，从早到晚不曾散去；几公里外的营口港鲅鱼圈港区，万吨巨轮缓缓靠泊，巨大的桥吊不停起落，铁矿石、钢材、粮食在这里完成装卸，沿着铁路奔赴东北腹地的工厂与粮仓。

这是营口经济技术开发区最广为人知的两张面孔：一张是东北人私藏的滨海度假后花园，一张是东北腹地最近的出海口、1992年国务院批准的国家级经济技术开发区。三十多年时间，它从一个只有几户渔民的辽东渔村，长成了城区人口超50万、年货物吞吐量近3亿吨的港口新城，书写了一部中国北方罕见的“港口造城”传奇。

但热闹的烟火与轰鸣的码头背后，是这座曾经的东北开放标杆难以掩饰的增长焦虑。从巅峰时期年货物吞吐量3.7亿吨、集装箱吞吐量680万TEU的全国十大港口，到如今吞吐量持续回落；从东北对外开放的前沿阵地，到在国家级经开区综合考评中位次不断下滑；从靠着港口红利一路狂奔，到如今深陷“港口依赖”的路径锁定，营口经开区的荣光与困局，正是东北振兴进程中，一个最鲜活也最值得深思的切片。

从荒滩到港城：一部靠开放写就的北方造城史

很少有人记得，三十多年前的鲅鱼圈，还是一片遍布盐碱地的荒滩。1984年，营口出口加工区在这里获批成立，成为辽宁沿海最早的对外开放试验田之一；1992年，国务院批准其升级为国家级经济技术开发区，营口经开区就此站上了东北对外开放的第一梯队。

它的崛起，从来都离不开“港口”两个字。作为东北腹地到渤海湾最近的出海口，营口港鲅鱼圈港区到沈阳的陆路距离，比大连港近了整整200公里，仅此一项，就能为东北的企业省下每吨货物数十元的运输成本。靠着这独一无二的区位优势，营口港一路狂奔，2010年货物吞吐量突破2亿吨，2016年突破3.5亿吨，跻身全国十大港口之列，成为仅次于大连港的东北第二大枢纽港。

港口的崛起，直接带动了一座新城的生长。鞍钢鲅鱼圈精品钢基地在这里落地，成为国内最先进的全流程钢铁生产基地之一，撑起了营口经开区工业的半壁江山；中粮、嘉里等粮油巨头相继入驻，这里成了东北最重要的粮油加工与分拨中心；华能电厂、中海沥青、中储粮等一大批国字号项目落地，形成了以高端钢材、粮油加工、临港物流、装备制造为核心的临港产业集群，吸引了20多个国家和地区的企业入驻，世界500强投资项目超30个。

和国内很多“有业无城”的经开区不同，营口经开区从一开始就走出了一条“港产城融合”的路子。依托滨海资源，这里打造了山海广场、月亮湖公园、熊岳温泉等一批文旅IP，成了东北人最爱的短途度假目的地，每年夏天，数百万游客涌入这里，为这座新城带来了源源不断的烟火气。如今的鲅鱼圈，早已不是当年的渔村，而是学校、医院、商场、酒店一应俱全的现代化滨海城区，成为辽宁沿海经济带最具活力的节点城市之一。

更值得一提的是，它在东北对外开放史上的标杆意义。作为东北最早的国家级经开区之一，营口经开区率先探索了临港经济发展模式，率先打破了东北老工业基地的体制惯性，为辽宁沿海开放提供了可复制的经验。它的崛起，证明了不靠煤炭、不靠石油，靠着港口与开放，东北的土地上也能长出一座现代化的产业新城。

光环之下的困局：亿吨大港为何撑不起增长的未来？

荣光的背面，是无法回避的增长瓶颈。当港口红利见顶、东北经济下行、区域港口格局重构，营口经开区赖以生存的发展逻辑，正在遭遇前所未有的挑战。

最核心的矛盾，是刻在骨子里的“港口依赖症”，以及由此带来的产业低端锁定。三十多年来，营口经开区的发展，始终围绕着港口的“大进大出”展开，主导产业几乎都是依托港口运输成本优势的原材料加工型产业：钢铁、粮油压榨、矿石分拨、能源储运，这些产业的共同特点，是产业链短、附加值低、抗风险能力弱，高度依赖上游原材料价格与下游市场需求，一旦宏观经济波动，整个产业就会跟着震荡。

更尴尬的现实是“一钢独大”的产业格局。鞍钢鲅鱼圈基地的工业产值，常年占据营口经开区规上工业总产值的40%以上，整个园区的工业运行，几乎和鞍钢的经营状况深度绑定。这种“一个龙头撑起一个园区”的模式，在产业发展初期能快速形成集聚效应，但也让整个园区的经济安全，系于一家企业之上。当钢铁行业进入下行周期，整个园区的工业增长就会直接失速。而除了钢铁、粮油这些传统临港产业，营口经开区在高端制造、新兴产业上的布局，始终没有形成气候，专精特新企业数量寥寥，民营经济活力不足，新的增长极迟迟没有培育起来。

比产业低端锁定更致命的，是辽宁港口整合之后的定位迷失。2019年，辽宁港口集团正式挂牌成立，大连港与营口港实现整合，曾经在环渤海市场杀得难解难分的两大港口，就此成为“一家人”。这场整合的初衷，是破解辽宁港口同质化竞争、价格内卷的困局，但对于营口经开区而言，却直接动摇了它赖以生存的核心优势。

整合之前，营口港是独立的市场主体，靠着更低的运输成本、更灵活的服务，从大连港手里抢下了大量东北腹地的货源，成为营口经开区最大的招商名片。整合之后，营口港成为辽港集团旗下的一个港区，整个辽宁港口的航线布局、资源分配、发展定位，全部由总部位于大连的辽港集团统筹。为了巩固大连港东北亚国际航运中心的定位，辽港集团将大量的国际航线、核心资源向大连港倾斜，营口港的定位，从曾经的东北枢纽港，变成了大连港的辅助喂给港，核心的航线资源、政策红利被大幅稀释。

屋漏偏逢连夜雨，东北经济的持续下行，让腹地货源的蛋糕越来越小，而环渤海港口的内卷却愈演愈烈。唐山港、天津港靠着更低的成本、更完善的服务，不断分流东北的货源，锦州港、丹东港也在本地市场虎视眈眈。曾经靠着“东北最近出海口”独步天下的营口港，如今陷入了“前有大连堵截，后有唐山追赶，周边港口内卷”的尴尬境地，港口吞吐量持续回落，曾经引以为傲的港口红利，正在快速消退。

而港产城旅“四张皮”的割裂，更是让营口经开区陷入了“留不住人、聚不起气”的恶性循环。看起来，这里有港口、有产业、有城市、有旅游，是全国少有的集齐四大要素的经开区，但实际上，四大板块各玩各的，从来没有形成真正的协同。

旅游是典型的“季节性热闹”，每年夏天游客爆满，冬天就门可罗雀，数百万游客带来的，只有短期的餐饮住宿收入，没有转化为产业发展的动力。本地的海鲜资源，大多停留在现捕现卖的初级阶段，没有形成深加工、预制菜、品牌化的产业链，守着渤海湾的优质海鲜，却没有走出一个全国性的品牌。产业和城市更是脱节，钢铁厂、化工厂紧邻居住区与景区，环保问题常年被居民投诉，工业区的噪音、粉尘，直接影响了城市的宜居性与旅游的体验感。

更核心的问题，是公共服务的短板。虽然鲅鱼圈已经是一座建成区超40平方公里的城区，但优质的中小学、三甲医院、高等院校资源严重不足，和沈阳、大连的差距巨大。很多在营口经开区企业上班的年轻人，要么把家安在沈阳、鞍山，要么干脆南下发展，真正愿意在这里安家落户的少之又少。人口流入的停滞，甚至外流，让这座新城失去了最核心的增长动力，陷入了“留不住人-产业升级难-更留不住人”的恶性循环。

而体制机制的僵化，更是让这座国家级经开区，失去了当年敢闯敢试的锐气。营口经开区与鲅鱼圈区实行“区政合一”的管理体制，两块牌子、一套班子，这种体制的初衷，是为了破解经开区“有产无城”、行政区“有城无产”的矛盾，实现产城融合。但随着时间的推移，这种体制的弊端逐渐显现：管委会的核心职能，从聚焦经济发展、招商引资、服务企业，变成了和普通区县一样，要管教育、医疗、民生、维稳等方方面面的行政事务，精力被严重分散，国家级经开区本该有的精简高效、灵活创新的体制优势，被大幅稀释。

在东北营商环境的大背景下，这种体制的僵化，直接体现在招商与服务企业的效率上。很多企业反映，曾经的营口经开区，是东北少有的“办事快、服务好”的地方，但现在，审批流程繁琐、政策兑现慢、服务意识不足的问题越来越突出，国家级经开区的政策红利，没有真正落到企业身上。很多当年靠着开放政策吸引来的企业，如今正在慢慢流失。

破局的核心，是找回当年开放的初心

困局摆在眼前，但营口经开区并非没有破局的机会。它依然守着东北腹地最近的出海口，依然有完善的港口基础设施，依然有成熟的产业基础，依然有50万人口的城市规模，这些都是它重新崛起的底气。但破局的核心，从来不是等着港口红利回来，也不是靠着政策输血，而是打破三十多年来形成的路径依赖，找回当年敢闯敢试的开放初心。

首先要做的，是重构港口的定位，从“运输港”向“贸易港+产业港”转型，摆脱对吞吐量的执念。营口港的核心优势，从来不是吞吐量的规模，而是连接东北腹地与全球市场的枢纽价值。过去，它靠装卸货物赚钱，未来，它要靠服务货物赚钱。要依托营口综合保税区，大力发展保税加工、跨境电商、大宗商品交易、供应链金融，把港口的货流，转化为资金流、信息流、人才流，打造东北大宗商品的交易与定价中心，而不是单纯的装卸码头。

同时，要主动融入辽港集团的整体布局，不是被动接受大连港的辅助定位，而是找到自己的差异化优势。大连港的核心定位是东北亚国际航运中心，主打国际航线、远洋运输，营口港就应该聚焦东北内陆腹地，主打内贸航线、海铁联运，深化与沈阳、长春、哈尔滨、蒙东地区的内陆港合作，把东北腹地的货源牢牢抓在手里，打造东北内陆地区最便捷的出海口，和大连港形成互补，而不是同质化竞争。

其次，要打破临港产业的低端锁定，从“大进大出的原材料加工”，向“延链补链强链的产业集群”转型。不能再守着钢铁、粮油这些传统产业过日子，要沿着产业链向高端延伸。钢铁产业，要从卖板材、卷材，向高端装备用钢、汽车用钢、海工用钢升级，发展钢结构、金属制品深加工，打造东北高端钢材深加工基地；粮油产业，要从大豆压榨，向食品深加工、保健品、宠物食品升级，打造全国性的粮油食品品牌。

更重要的，是培育新的增长极，摆脱“一钢独大”的格局。要依托渤海湾的海上风电资源，发展风电装备制造、运维服务的全产业链；依托港口的冷链物流优势，发展海鲜深加工、预制菜产业，把鲅鱼圈的海鲜IP做大做强；依托东北的农业资源，发展农产品精深加工、跨境农产品贸易，打造东北农产品出海的枢纽。同时，要大力培育民营经济，给中小企业、专精特新企业更多的政策支持、金融支持，打破国企的垄断格局，让民营经济成为园区增长的新动力。

第三，要真正实现港产城旅的深度融合，从“四张皮”变成“四位一体”，打造宜居宜业的滨海新城。首先要理顺空间布局，把工业区、居住区、旅游区、港口作业区分开，解决工业污染与城市宜居、旅游发展的矛盾，不能再让钢铁厂挨着景区。要把旅游和产业深度绑定，把季节性的滨海旅游，拓展为全年的温泉康养、工业旅游、海鲜美食旅游，打造东北滨海休闲度假目的地；要把旅游带来的流量，转化为产业发展的动力，打造海鲜预制菜产业园、滨海文创产业园，让游客不仅来消费，还能把鲅鱼圈的产品带回家。

更核心的，是补齐公共服务的短板，留住人、聚起气。要主动对接沈阳、大连的优质教育、医疗资源，引进名校、三甲医院的分校、分院，提升城市的公共服务水平；要建设高品质的人才公寓、保障性租赁住房，解决年轻人、产业工人的住房问题；要出台更有吸引力的人才政策，不仅给高端人才补贴，还要给普通的大学生、技术工人实实在在的福利，让他们愿意在这里安家、在这里创业，让这座新城真正有烟火气、有归属感。

最后，也是最根本的，是重构体制机制，从“行政区”回归国家级经开区的初心。“区政合一”的体制，不该是管委会行政化的理由，而应该是产城融合的优势。要重新理顺管委会与行政区的权责，把经济发展、招商引资、服务企业的核心职能还给管委会，让管委会从繁琐的行政事务中解脱出来，聚焦主责主业，恢复国家级经开区精简高效、灵活创新的体制优势。

要彻底优化营商环境，打破东北体制机制的惯性，在园区内推行“承诺制+标准地+全代办”改革，简化审批流程，提高办事效率，让企业在这里能安心经营、放心投资。要主动复制辽宁自贸区大连片区、沈阳片区的改革经验，争取更多的先行先试政策，打造东北对外开放的新高地，找回当年作为东北开放前沿的锐气。

三十多年前，一群敢闯敢试的开拓者，在辽东湾的盐碱荒滩上，靠着开放的勇气，建起了一座亿吨港城，让鲅鱼圈从一个无人知晓的渔村，变成了东北对外开放的标杆。

今天，这座港城遇到的困局，从来不是它一个人的困境，而是整个东北振兴进程中，路径依赖、体制僵化、开放不足的缩影。东北振兴，喊了二十多年，从来不是靠国家的政策输血，也不是靠资源的红利，而是靠找回当年敢闯敢试、敢为人先的开放初心。

营口经开区守着东北最近的出海口，守着渤海湾的广阔腹地，有港口的基础，有产业的积淀，有城市的配套，更有三十多年来刻在骨子里的开放基因。它不需要成为第二个大连，也不需要模仿南方的经开区，它要做的，是打破对港口吞吐量的执念，摆脱低端产业的路径依赖，找回国家级经开区的初心，用开放与创新，重新定义自己的未来。

毕竟，这片靠开放崛起的土地，从来不缺闯劲，缺的只是打破惯性的勇气。当它真正放下对港口红利的依赖，真正拥抱开放与创新，这座亿吨港城，一定能在东北振兴的浪潮中，重新找回当年的荣光。