慈善财产法律制度的中国建构

慈善财产法律制度的中国建构

高志宏

南京航空航天大学人文与社会科学学院教授

摘要：中国特色慈善事业呈现出从传统慈善转向现代慈善的趋势，但现有慈善资源尚不能满足共同富裕对第三次分配的需求，需要通过法治创新推动慈善事业高质量发展。慈善财产的价值功能耦合性、法律定位复合性、制度发展渐进性决定了其在慈善法秩序中的结构性地位。中国慈善法治建设应以第三次分配为价值坐标，以慈善财产为中心基点。慈善财产在规范法学意义上具有公私法两种属性，宜界定为一种独立财产类型。慈善财产的公益性决定了慈善财产“权利束”和“义务束”规范体系的特殊构造，应以界定慈善财产范围类型为起点，以确保慈善财产公益属性为宗旨，以慈善财产权利义务配置为主线，以创新慈善财产监管机制为支撑，构建中国慈善财产法律制度。

关键词：慈善财产公益慈善第三次分配慈善法

　　引言

　　作为慈善活动物质基础的慈善财产，其法律制度的建构是优化慈善资源配置的关键，法律制度的完善与否，直接影响社会财富再分配的公平价值实现程度及慈善活动的社会公信力建设水平。改革开放以来，我国慈善事业实现了跨越式发展，逐步从“小慈善”迈向“大慈善”。当前，慈善资源呈现出总量增速减缓和慈善信托、网络慈善迅速崛起的显著特征，“慈善资源不足”与“慈善资源冗余”并存的结构性矛盾依然突出，在治理逻辑上尚未完成从“道德命题”向“法治秩序”转型，在治理效能上面临慈善财产有限与监管机制滞后的双重挑战。

　　习近平总书记强调，在高质量发展中促进共同富裕要“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”；党的二十届三中全会进一步提出“支持发展公益慈善事业”。中华传统文化中儒家仁爱思想体系、墨家兼爱实践哲学、佛家慈悲普度精神，为现代公益慈善提供了深厚伦理根基。马克思主义“人的全面发展”理论与中国式现代化实践相结合，加速推动第三次分配从传统的应急救济模式向制度化财富调节机制转型，形成具有中国特色的分配正义体系。党和国家提出的三次分配协调配套制度设计，本质上是通过法治化路径构建社会财富流动的立体调节网络。慈善法治需要以系统思维构建慈善财产“捐赠—管理—使用”全周期监管体系，形成慈善财产法律制度价值闭环。通过以慈善财产为原点构建慈善法治框架，既传承“仁者爱人”文化基因，又注入马克思主义公平正义内核，最终实现第三次分配从“道德倡导”到“法治规约”的跃升，为共同富裕提供可持续的法治化路径。

　　随着《中华人民共和国红十字会法》（简称《红十字会法》，下同）、《公益事业捐赠法》、《慈善法》等法律法规的颁布施行，我国已经初步建立慈善法律体系，2016年《慈善法》更是设专章集中规定“慈善财产”问题，使得慈善财产法治有了规范基础，2023年《慈善法》修订时进一步完善慈善财产规则。但是，现有慈善法律制度的构建是以慈善组织为核心并围绕慈善活动要素而展开，对慈善财产重视不够。就现有慈善财产法律规范而言，在慈善财产的范围、类型、性质等问题上存在模糊不清或刻意回避之嫌，关于慈善财产募集、管理、使用、评估、监督中各利益方的权利（力）、义务、责任的界定尚待明晰健全，特别是《慈善法》与《民法典》《企业所得税法》《个人所得税法》等法律法规之间的衔接配合更需优化。就学术界研究而言，更多关注于慈善组织管理，而关于慈善财产法治建设着墨不多，对于慈善财产的结构性地位、法律属性、范围内容、权责利等问题探讨不够深入，特别是在慈善财产的独立性及其与慈善组织财产之间的关系、慈善财产权利义务规范体系、中国慈善财产制度的特殊性等问题上存在较大争议，亟待系统研究、澄清误区、达成共识，从而推动构建更为系统、更为周延、更为严密的中国慈善财产法律体系。

　　一、慈善财产在慈善法秩序中的结构性地位

　　慈善财产法律制度的建构是中国式现代化法治进程中不可或缺的组成部分。在共同富裕目标指引下，第三次分配机制正以前所未有的力度重塑社会财富配置格局。作为承载这一历史使命的核心介质之一，慈善财产的法律规制已然突破传统私法范畴，演变为兼具公共治理功能和社会调控价值的特殊法秩序。

　　（一）慈善财产是构建慈善法秩序的基点

　　在功能维度上，慈善财产承载着三重法治使命，其功能耦合性奠定了其作为构建慈善法秩序基点的正当性基础。作为组织运行的物质基础，慈善财产保障着慈善组织的正常运转，其稳定性决定了慈善组织的延续性；作为项目实施的物质载体，慈善财产支撑着慈善捐赠有效落地，涵盖扶贫、教育、环保等领域；作为财富分配的调节工具，慈善财产通过捐赠抵税、慈善组织免税等税收优惠制度设计，引导社会资源向公共服务领域流动。这三重功能共同构成慈善财产的法秩序价值：既通过组织化机制实现社会资源整合，又通过分配正义调节贫富差距，最终服务于社会整体利益的法治化建构。

　　在法理维度上，慈善财产具有超越普通财产的复合法律属性。现代慈善法普遍将慈善财产定位为“非营利性目的财产”，同时在慈善财产物权归属层面又呈现出“所有权虚化”特征，即慈善组织虽享有形式上的法人财产权，但受制于“近似原则”的实质约束，其处分权能始终受到公益目的的严格限制。申言之，慈善财产“所有权虚化”特征突破了传统物权逻辑，通过“近似原则”实现私益向公益转化，这种特殊的法律构造使得慈善财产成为连接私法自治与公共利益的制度枢纽。

　　在制度史维度上，比较法视野下的慈善制度渐进性规律表明，慈善财产法律地位的提升与第三次分配机制的成熟呈显著正相关。美国《国内税收法典》501(c)(3)条款确立的慈善信托制度、英国《慈善法》创设的慈善委员会监管体系，均以财产规制为基点构建起现代慈善法治框架，这种制度渐进性规律为他国慈善法治建设提供了重要经验借鉴。就中国而言，在共同富裕目标指引下，慈善财产法律制度的完善已超越单纯的技术性立法任务，成为推进国家治理现代化的战略性工程。通过构建以慈善财产为基点的法治框架，不仅能够规范第三次分配秩序，更能激活社会财富的公益潜能，为中国特色社会主义法治体系注入新的时代内涵。

　　（二）慈善法治重心从慈善组织转向慈善财产

　　慈善财产作为组织运行、项目实施与财富分配的物质载体，其结构性地位支撑了社会资源再分配的法治化。比较法经验揭示，现代慈善法治的核心在于通过财产规制实现公益目标，而第三次分配的法治化程度则取决于慈善财产法律地位的明确性与可操作性。因此，以财产规制为基点的慈善法治框架是第三次分配成熟的关键，是中国慈善法治建设的重心。

　　然而，长期以来，我国理论界和实务界将慈善法治建设的重心偏向于慈善组织。理论上认为，中国慈善组织在历史发展中形成了具有本土化色彩的政府和民间二重结构模式，其与政府部门之间的关系主要有协同增效、服务替代和拾遗补缺三种类型，且主要发挥拾遗补缺功能。立法上，我国《慈善法》创设了慈善组织制度并在第二章予以规定，但内容上集中于慈善组织管理，未涉及慈善组织的功能定位及内部治理，且整体关于慈善组织内部治理结构的规定过于粗略，科学性、规范性尚不能满足慈善事业发展需要。应当承认，按照自上而下传统产生并依附于国家公权力的慈善组织具有极强的社会资源动员能力，在中国慈善事业发展中发挥着重要作用，慈善组织与政府之间的密切关系使得中国慈善事业具有不同于西方国家慈善事业的非典型性特征。申言之，我国慈善事业高质量发展既受“差序格局”“爱有等差”等传统慈善文化观念影响，也受社会转型、现实国情、经济发展水平等现实因素制约，但最为关键的因素还在于慈善组织自身的公信力问题，慈善组织的慈善财产募集能力和慈善财产管理成效是影响其公信力的关键所在。

　　公信力是慈善组织的生命基石，是影响慈善事业发展的决定性因素。慈善语境下的公信力，是指社会公众对慈善组织的信任程度，即社会公众对慈善组织的认同度、信任度和满意度的集合。如果说，我国传统慈善组织公信力主要来源于基于国家公权力而形成的政治力量，而现代慈善组织公信力则应主要来源于基于社会认同而形成的民间权威。慈善组织与政府部门二元对立的观点无益于中国慈善的现代转型，关键在于如何界定慈善事业发展中各主体的法律地位和权力（利）边界，并寻求他们之间良好的政社、企社嵌入合作关系。“把权力关进制度的笼子里”等现代权力理性要求，国家公权力要审慎介入慈善活动，并且介入的形式、程度和范围都需要限定在法治的框架下。因此，我国慈善法治建设如何以增强慈善组织公信力为核心，以推动中国公益慈善事业现代转型为导向，最终提升慈善组织募捐慈善财产能力，是当前推动我国慈善事业高质量发展的重要课题。

　　（三）以慈善财产为基点构建中国特色慈善制度

　　任何国家的慈善事业都根植于其特定的历史文化传统。“慈善文化是慈善事业发展最基本、最深沉、最持久的精神力量。”理论研究中，以西方国家市民社会理论框架分析中国政府部门与慈善组织之间的关系，忽略了中国社会的历史和国情，西方慈善组织“非政府原则”“非政治性原则”是西方特定经济、政治、社会、文化、历史背景的产物，对中国不具有借鉴意义。中国的社会主义国家性质具有独特的政治优势，慈善事业被称为具有中国特色的国家事业。现在面临的问题是，如何在法治框架下让社会各种力量有序参与慈善活动，实现慈善组织对政府部门的“单向依附”转向二者之间的互补共生和良性合作，增强慈善组织公信力。

　　各国慈善事业发展既具有普遍规律，更具有各自的民族特性。西方发达国家慈善理论和慈善法治为我国慈善事业发展提供了有益借鉴，但中国慈善镌刻着独特的“中国元素”，并形成了符合当时社会环境的发展脉络。目前世界各国慈善事业已经完成或正在经历着从传统救助型慈善向现代公益型慈善的转型。社会主义慈善事业扎根于中国传统慈善文化，具有多主体、多模式、多样态共存共生特征，并整体呈现出从行政化向社会化、运动化向常态化、精英化向大众化、泛道德化向法治化的转变之中，具有中国特色的非典型性意义。当下，随着各项改革的推进，政府部门与慈善组织之间的关系正（已经）经历从否认到承认、限制到支持、排斥到合作的重大转变，日益强调二者之间的良性对话和互动融合，慈善组织管理体制亦从分类控制逐步转向嵌入型监管。

　　从法律关系的权利义务理论出发，需要通过法律确定慈善组织享有哪些权利、承担哪些义务，以及慈善监管部门的职权范围和法律责任。在传统慈善向现代慈善转型期，如何进一步优化慈善立法理念，淡化慈善法管理色彩，将培育慈善组织自治能力和加强慈善财产监管作为慈善立法导向，明确各方权利义务，构建慈善财产“权利束”（Bundle of Rights）和“义务束”（Bundle of Obligations，或称义务群）以及“责任束”（Bundle of Liabilities，或称责任体系），是立法面临的重大问题。鉴于慈善责任制度与其他法律责任制度并无本质不同，“责任束”不是本文研究重点。

　　二、慈善财产法律制度的规范检视

　　从2016年颁布《慈善法》到2023年修订《慈善法》，我国慈善财产法律制度进一步完善，特别是补充规定慈善年度支出和管理费用标准（第61条），增设“应急慈善”专章（第八章），强化财产在突发事件中的调配效率，细化法律责任条款（如第124条），体现了对慈善财产公共属性的制度回应。然而，由于慈善事业的高速发展和慈善活动的较强技术性，《慈善法》的规定更多具有方向性、原则性、宣示性特征，慈善法体系内部也难免存在抵牾和疏漏，需要检视现有慈善财产法律规范，健全中国特色慈善财产法律制度体系。

　　（一）慈善财产的性质界定

　　我国《慈善法》并没有直接规定慈善财产的性质；《公益事业捐赠法》第7条将慈善财产归属于“社会公共财产”；《刑法》将财产分为两大类即“公共财产”和“私人财产”，且暗含了“公共财产”等同于“公有财产”的观念（第91条）。但实际上，关于“公共财产”的范围界定远比“公有财产”更宽泛，慈善财产即归为“公共财产”，但并非“公有财产”类别。

　　从我国现行立法看，主要从两个维度界定慈善财产属性：一是在所有权维度，即在私法性质上慈善财产的权利主体是谁。争议焦点在于，慈善财产与慈善组织财产之间的关系，即慈善财产归慈善组织、捐赠人、受益人抑或其他主体所有。根据我国《慈善法》第52条规定，似乎可以得出“慈善财产”等同于“慈善组织财产”的结论。二是在所有制维度，即在公法性质上慈善财产的属性是什么。争议焦点在于，慈善财产是私有财产、公共财产、政府财产抑或其他类型财产。根据我国《公益事业捐赠法》和《刑法》规定，似乎可以得出慈善财产属于“公共财产”的结论，然而关于慈善财产的法律性质问题，学术界长期以来存在诸多争议。

　　（二）慈善财产的范围类型

　　我国《慈善法》第52条仅规定了“慈善组织的财产”的范围，似乎把“慈善组织财产”等同于“慈善财产”，且把慈善组织的财产分为发起人捐赠资助的创始财产、募集的财产和其他合法财产三类。从《慈善法》总体框架看，可以把慈善财产分为慈善组织财产和慈善信托财产两大类，两者分别适用不同的法律规范。

　　从国外立法来看，慈善财产法律类型界定主要有以下几种方式：一是通过公益性目的界定慈善财产范围，如英国《2006年慈善法》第一部分第2条第2款具体列举了13类慈善目的事业，符合慈善目的的财产均属慈善财产。二是通过税收优惠与公益性活动限制界定慈善财产范围，如美国《国内税收法典》501(c)(3)条款规定慈善组织活动限于公益性领域，包括消除贫困、教育、宗教、公共建设等，符合透明度等监管规则的财产属于慈善财产并享受税收优惠。三是通过注册与募捐管理界定慈善财产范围，如澳大利亚《2004年慈善补充法案》通过慈善组织注册管理与州际限制界定慈善财产范围并享受税收优惠。四是通过民间赋权与税收优惠界定慈善财产，如日本《特定非营利活动促进法》允许民间非营利团体法人化，简化注册流程，并通过“公益认定法人制度”提供税收优惠。整体而言，法律层面的“慈善财产”是一个具有特殊意蕴的规范概念，其不仅关系到慈善主体的资格认定、权利义务分配等问题，而且关系到慈善活动的法律识别、税收减免等问题。

　　（三）慈善财产“权利束”

　　慈善财产法治建设应围绕各方主体的权利义务规范而展开。原则上，慈善组织对慈善财产享有的权利类似于法人财产权，即包括募捐、使用、处分等管理类“权利束”。但是，慈善财产的公益性决定了慈善组织在行使上述权能时必须满足公益目的，且受到法律法规、组织章程和捐赠合同的限制约束。同时，行政主管部门、捐赠人、受益人、社会公众对慈善财产享有监督类“权利束”。

　　就慈善财产募捐权而言，目前争议的焦点主要包括以下五个方面：一是“草根慈善组织”是否享有慈善募捐权。经合法登记的慈善组织享有慈善募捐权自不待言（《慈善法》第21条），而对于普遍存在的“草根慈善组织”募捐活动是否合法争议颇多。二是自然人是否享有慈善财产募捐权。在道德层面值得褒扬鼓励的直接捐赠行为应当归慈善法还是民法调整，以及能否享受税收优惠待遇，涉及慈善法的调整对象以及慈善公益性质的认定问题。《慈善法》第35条基于“大慈善”理念对直接捐赠行为进行规定，但第21条和第33条大大限缩了慈善募捐的主体、类型和范围。三是慈善信托受托人范围能否拓展。《慈善法》以专章（第五章）对“慈善信托”作出系统规定，并明确设立慈善信托采用“备案制”且降低了慈善信托门槛，这是慈善信托立法的重大突破。但与西方发达国家成熟的慈善信托制度相比，中国《慈善法》大大限缩了慈善受托人范围，不利于充分发挥慈善信托的制度优势，从而导致慈善信托未能广泛应用。四是慈善募捐是否必须“无偿”。现实生活中，针对特定群体适当收取较低对价的善举是否属于“慈善”存在很大争议。五是慈善募捐权能否获得救济。现实中“诺而不捐”即慈善捐赠行为的可追责性问题，本质上涉及捐赠人撤销权限制问题，《民法典》赋予公益性赠与下所有受赠人赠与给付请求权，但《慈善法》仅规定只有在捐赠人通过媒体公开承诺捐赠或捐赠财产用于济贫等目的，且签订书面捐赠协议的情况下，受赠人才可以请求捐赠人交付捐赠财产（第41条），从而产生了法律冲突及适用困难。

　　就慈善财产管理权而言，慈善财产的公益性决定了慈善组织在管理、处分、清算慈善财产时的行为规范具有特殊性。应严格遵守如下制度：一是慈善组织管理成本制度。我国《慈善法》和《基金会管理条例》均明确规定了慈善组织的年度管理费标准（不得超过当年总支出的10%），前者主要体现在第61条，后者主要体现在第29条，但这一规定没有区分慈善组织的类型和规模，对于那些服务型慈善组织或者规模较小的慈善组织，其工作经费比例限定应不同。二是慈善活动支出标准制度。根据《慈善法》第61条和《基金会管理条例》第29条的规定，公募基金会每年用于开展慈善活动的支出不得低于上一年总收入的70%，其目的在于通过提高慈善财产的使用效率推动形成慈善财产的良性循环。应当说，设定慈善财产的法定支出标准，对于防止慈善财产沉淀，督促慈善组织及时使用慈善财产具有重要意义。但这一严格的比例限制可能导致慈善财产用于投资的资金规模过小，从而导致慈善组织难以发展壮大。三是慈善剩余财产处理制度。《慈善法》第58条和《基金会管理条例》第33条均规定了“近似原则”，已初步构建了慈善剩余财产处理的方向性规则。但是，在慈善剩余财产范围、接受主体条件、遵循的程序规范等具体操作层面问题上，仍需细化明确。四是慈善财产清算制度。慈善组织作为非营利性组织与营利性组织均存在终止机制，且在终止后应依法进行清算，《慈善法》第17条和18条对此作出了规定，但该规定过于笼统。

　　就慈善财产监督权而言，鉴于慈善财产的公益属性，国家机关、捐赠人、受益人、社会公众等都享有慈善财产监督权。健全的慈善财产监督机制，要求监督主体的多元化、监督职权的清晰化、监督体系的有机化。从比较视角看，世界各国的慈善监管机制并不完全相同，形成了专业监管、多维监管、融合监管等不同模式。就中国而言，长期以来围绕慈善组织而非慈善财产构建监管体系，且对慈善组织存在“重准入、轻管理”“重登记、轻监管”倾向，监管力度不够，慈善组织第三方评价阙如，从而导致慈善财产使用效率低下甚至出现专款被挪用等现象，严重影响慈善组织公信力。

　　就慈善财产救济权而言，此处主要指捐赠人作为慈善法律关系的重要主体在慈善组织不当处分财产时享有的权利，即其是否享有撤销权或者其他救济权，这一问题长期被学术界所忽视，需要在理论阐释基础上进行制度构建。

　　（四）慈善财产“义务束”

　　整体而言，放松管制和创新监管形式是目前世界慈善发展的两大基本趋势，其目的在于鼓励慈善组织开展更多慈善活动的同时保证慈善财产合法合规使用。由此可见，放松管制与创新监管并不矛盾，都是为了克服慈善领域的“市场失灵”“政府失灵”和“志愿失灵”，解决慈善负外部性问题，从而确保慈善组织公信力。在这一背景下，慈善财产“义务束”制度成为慈善法律体系构建的重要组成部分。

　　就勤勉管理慈善财产义务而言，其作为慈善组织最为重要的法律义务，构成了创新慈善组织内部治理制度的核心。一是慈善财产投资问题。我国《慈善法》第55条予以肯定性规定，符合慈善组织发展趋势，但缺乏细致的慈善财产管理国家标准。二是慈善组织年度报告的法律性质、效力及应用问题。我国《慈善法》第13条以慈善组织年报制度取代了传统年检制度，有利于革除年检制度“盖图章”式的形式监督弊病，但对于“年度报告”的法律属性、处理结论等问题仍存在很大争议。三是慈善财产内控法律制度问题。《民法典》第三章第3节关于“非营利法人”内部治理架构的规定可以原则性地适用于慈善组织，但其与《慈善法》之间的融贯性、衔接性仍需增强。四是慈善财产管理程序制度问题。现行慈善财产管理程序制度虽然早已超越了传统意义上的工具主义，而具有独立的重要的内在价值，但目前慈善法仍存在偏重于实体性规定而程序性规定不完善的问题。

　　就慈善财产信息披露义务而言，信息公开是建立慈善组织与社会公众信任关系的基石，对于生成、提升和修复慈善组织公信力至关重要。强化慈善信息披露是慈善组织承担公共责任的应然体现，是慈善组织治理的关键所在，也是保证慈善财产公益性的必然要求。《慈善法》在确立慈善组织报告制度（第13条）基础上设专章集中统一规定慈善信息公开规则（第八章），但慈善财产信息披露义务仍面临着积极推动和消极阻力的现实困境，慈善财产信息公开不及时、不全面、不充分、不准确等问题广遭诟病，慈善财产封闭化管理、密闭化运作模式、慈善活动（项目）实施过程不透明等，大大降低了社会公众对慈善组织的信任度。

　　就禁止慈善财产滥用义务而言，我国目前规制慈善财产滥用行为的法律规范主要有《公益事业捐赠法》（第23条）、《信托法》（第25条）、《基金会管理条例》（第23条）以及《慈善法》（第六章）。特别是《慈善法》，既对禁止滥用慈善财产作出了概括性规定（第45条），又作出了具体性规定，包括“力求近似原则”（第53条）、内部交易规则（第14条）、禁止内部分配规则（第48条）、捐赠人监督救济规则（第38条）、慈善组织滥用慈善财产法律后果（第96条）等，这些规定虽较为具体，但仍有较大改进空间。

　　三、慈善财产法律制度的学理基础

　　鉴于慈善财产是慈善法治的基点，应从解释论层面阐明慈善财产的法律属性、内容范围、权利义务等元问题，从而奠定构建慈善财产法律制度的理论基础。从立法论层面提出慈善财产募集、使用、管理、处分、监督等元规则，从而推动中国慈善法律体系的建立健全，最终发挥慈善在实现共同富裕目标中承载的不可或缺的第三次分配价值功能。

　　（一）慈善财产的独立性证成

　　慈善财产的性质问题是慈善法治建设的本源性问题。慈善财产的法律定性直接决定着慈善财产的法律地位，关系着慈善主体的权利义务，影响着慈善管理规则的构建乃至慈善目的的实现。从研究思维看，学术界探讨慈善财产性质问题惯常以厘定慈善财产所有权归属为逻辑起点，形成了不同观点学说。如今，慈善财产独立于捐赠人财产和受益人财产已基本形成共识，慈善财产不同于共有财产和政府财产亦并无异议。需要探讨的是，慈善财产是否属于慈善组织的财产或者说慈善财产是否独立于慈善组织财产。

　　慈善财产的独立性主要涉及三个层面：一是慈善财产独立的正当性；二是慈善财产独立的前提条件；三是慈善财产独立的法律效果。根据《慈善法》第52条规定，似乎可以得出慈善组织的财产包括慈善财产（募集的财产）的结论。如果把慈善组织的财产与慈善财产等同起来，慈善组织即能够根据所有权理论和规则自由处分捐赠人捐赠的慈善财产，这将可能导致慈善公益目的发生根本性偏离。因而，将慈善财产界定为一种独立的财产类型较为合适，其类似于信托财产，不属于任何人所有，构成独立的法律结构和法律关系，慈善组织对慈善财产负有类似信托受托人的管理职责，只能基于慈善目的或根据捐赠协议将财物捐赠给受益人或作其他安排。

　　（二）慈善财产范围的理论拓展

　　慈善，是一个随着时代发展而不断被赋予新内涵的动态概念，现代慈善已实现从“小慈善”到“大慈善”的转变。传统意义上，“慈善”更多地被理解为对陷入贫困者或弱势群体的救济和帮助，与英语中“Charity”一词接近，通常被理解为“小慈善”，即直接救济。现代慈善语境下，“慈善”已上升到更高层次的社会公共事业范畴，与英语中“Philanthropy”一词接近，通常被理解为“大慈善”，即公益活动。我国2016年《慈善法》突破了1999年《公益事业捐赠法》关于慈善的界定，实现了从“小慈善”到“大慈善”的转变，集中体现在《慈善法》第3条，即该条通过“内涵界定+外延列举+兜底条款”的方式从广义角度界定了“慈善活动”，将公益活动纳入慈善范畴，大大丰富了慈善内涵。

　　在“大慈善”理念下，慈善财产来源有四种形式：一是直接捐赠，即直接向受益人捐赠；二是成立慈善组织，即单方成立公益法人、基金会等；三是通过慈善组织捐赠，即捐赠给各类慈善组织；四是设立慈善信托，即通过设立公益信托实现捐赠目的。对于第一类直接捐赠行为，属于通过赠与合同达到捐赠目的的双方法律行为，其虽符合“大慈善”理念，但毕竟是直接赠与特定受赠人的“一对一”行为，与受益人是“不特定多数人”的公益慈善本质有一定差异，由《民法典》进行调整更为合适。因此，在慈善法上对慈善组织的初始财产和募集财产作出区分，并明确类似公司法“资本维持原则”，以便慈善组织遵照执行。

　　从世界范围来看，慈善财产的分类因各国法律体系和社会结构不同而有所差异，大致有以下几种类型：一是慈善组织财产，即依法成立的慈善组织所拥有和管理的财产。二是慈善信托财产，即委托人依据慈善法和信托法基于慈善目的委托为受托人管理的财产。三是宗教财产，英国、日本等部分国家允许宗教组织通过慈善信托或特定项目参与公益事业，其财产可能被视为慈善财产并享受税收优惠，中国《慈善法》未明确将宗教活动直接纳入慈善活动范围。四是其他类型，如企业或个人设立的专项慈善基金，政府针对突发事件募集的应急慈善财产，社区基金会以及捐赠者建议基金(Donor Advised Fund，DAF)管理的财产。

　　（三）慈善财产权利规范的理论回应

　　一是对慈善财产募捐权争议的回应。首先，关于“草根慈善组织”是否享有慈善财产募捐权问题。慈善组织作为非营利法人，其与营利法人的分类方法是基于中国国情的特性与公法制度约束的前提，是通过公法体制形塑私法的制度演化结果。考虑到慈善募捐存在重大伦理风险，慈善法将慈善募捐主体限定于慈善组织是现实可行的做法。但从更广阔的视角看，我国《慈善法》关于“慈善募捐”的规定并不完全符合现代“大慈善”理念，大大限缩了慈善的内涵范围。对于应否分类逐步承认客观存在的“草根慈善组织”并对其加强治理和监督，即通过创新慈善组织立法，健全慈善募捐监管机制，确保其公益性质和慈善属性，是一个亟待给出理论回答的重大现实问题。其次，关于自然人是否享有慈善财产募捐权问题。如果仅从生存权和发展权视角看，法律不应剥夺社会个体开展募捐的权利。然而，公益慈善的本质在于面向“不特定多数人”，《慈善法》认可直接捐赠行为更多是从鼓励慈善伦理行为出发。考虑到现代慈善活动的专业性、技术性以及直接捐赠所蕴含的道德风险，慈善法聚焦于公益慈善更有利于推动慈善回归公益本质。再次，关于慈善信托受托人范围能否拓展问题。是否应进一步改革慈善募捐制度，赋予慈善信托一定的特权，创设混合目的信托规范，需要给出充分的理论论证。复次，关于慈善募捐是否必须“无偿”问题，宜对《慈善法》第3条关于“慈善活动”概念界定中的“等”作“等外”理解，慈善法中的“无偿”不应限定为不支付任何代价，而应理解为不需要付出“对等价值”。最后，关于慈善募捐权能否获得救济问题，《慈善法》进一步扩大慈善受赠人请求权范围符合维护公共利益之目的，且与《民法典》保持一致。

　　二是对慈善财产管理权争议的回应。一方面，体系化地构建慈善剩余财产处理实体规范与程序规范，符合“近似原则”要求。其一，明确慈善剩余财产的具体范围和处理途径；其二，细化接受主体的适用条件标准及其权责义务；其三，优化慈善剩余财产处理决议程序、公示程序、监督程序、评估程序等程序规范；其四，健全慈善剩余财产处理的主管机关、审查责任、审查程序、第三方监督等监督规范。另一方面，根据慈善组织财产偿付能力的不同状态，将清算程序划分为一般清算与破产清算两种模式，并对应适用差异化的法律规范。在一般清算程序中，需重点考量慈善清算规则的特殊属性，首先确保限定用途的慈善资产免于债务追偿，严格遵循非营利组织剩余资产禁止分配原则，同时妥善处理慈善项目后续运营接续事宜。针对破产清算情形，鉴于慈善组织的社会公益属性及其财产的特殊法律地位，其破产程序在制度设计上不能简单套用《企业破产法》的商事破产规则体系，比如破产财产的范围、破产财产的清偿顺序、剩余财产的分配等规则都具有特殊性。

　　三是对慈善财产监督权争议的回应。实践中，慈善财产外部监督时常陷于困境：其一，政府监督乏力。“多重管理”模式极易造成监管漏洞和缺位，且容易产生互相推诿、效率低下的弊病。成立类似于英国“慈善委员会”的机构，有利于统一行使慈善监管职权。其二，社会监督不足。自媒体时代各种信息鱼龙混杂，慈善法对于捐赠人权利保障不足，从而导致捐赠人监督成效缺失。其三，专业监督阙如。慈善活动烦琐复杂，需要专业、独立、权威的评估机构。借鉴域外发达国家慈善组织治理经验，成立第三方评估机制是比较可行的做法，譬如美国的“全国慈善信息局”，从而打破传统评估方式窠臼，细化优化具体评估标准，并将评估结果作为政府监管参照。其四，监管方式滞后。改革传统“重准入、轻管理”模式，加强预警监管、过程监管、结果监管，健全慈善财产联合监管、信用监管、智慧监管机制，意义重大。

　　四是对慈善财产救济权争议的回应。慈善法律关系的特殊性决定了慈善捐赠人权利体系具有综合性、复杂性，主要体现在慈善捐赠人权利的主体具有广泛性、时间具有多阶段性、性质具有多维性、内容具有复合性等方面。慈善捐赠人作为慈善捐赠人个人享有私权，作为慈善捐赠人群体享有社会权，权利体系包括捐赠权、隐私权、税收减免权、捐赠冠名权等实体性权利以及监督权、诉权等程序性权利。仅就救济权而言，遵循“捐赠者意愿应予优先考虑”理念，并以此为思路增补我国慈善财产管理规范，明确并细化捐赠人司法救济权，以增强慈善财产监督之成效。

　　（四）慈善财产义务规范的理论回应

　　一是勤勉管理慈善财产义务问题。首先，制定慈善财产管理的国家标准规范，明确慈善投资内涵，界定慈善投资标准，规定慈善投资权利义务，细化慈善投资税收优惠，从而为慈善组织管理慈善财产提供具体规则指引。其次，明确慈善组织年度报告的法律性质、效力及应用，即年度报告仅具有告知、备案的法律属性，监管部门对年报的监督不属于行政许可或行政审批，不需要作出“通过或不通过”的判断。再次，健全慈善财产内控法律管理体系，特别是加强重大项目决策、项目资金管理、失职责任落实等机制建设，并将多元主体参与慈善组织内部纠纷解决机制纳入章程“需要载明事项”范围。最后，秉持并凸显正当程序的重要价值，细化慈善财产管理程序规范，明确慈善财产参与者的角色定位及其职责义务，达成程序正当的价值目标。

　　二是慈善财产信息披露义务问题。第一，将“准确”和“方便获取”增加为信息披露的基本原则，丰富慈善财产信息披露应遵循的基本规范。第二，扩大慈善信息披露的内容范围，将慈善组织的架构信息、管理信息、财务信息、活动信息等纳入其中，具体可借鉴民政部《公益慈善捐助信息公开指引》的“抽象概括+列示主义+兜底条款”立法例。第三，扩大慈善财产信息披露的对象范围，不限于捐赠人、政府，而且还应包括社会公众、媒体，并赋予社会公众信息公开请求权和监督权。第四，类型化慈善财产信息披露的时限和方式，统一慈善信息披露标准，细化慈善信息披露责任主体，强化慈善财产信息披露责任落实。第五，搭建统一而权威的慈善信息公开平台，充分利用现代媒体发布相关信息，畅通慈善信息公开渠道。

　　三是禁止慈善财产滥用义务问题。禁止慈善财产滥用是慈善治理普遍性难题，美国被认为是目前慈善事业最为发达、慈善法律制度最具示范效力的国家，但亦发生了诸多慈善组织滥用慈善财产、过度管理支出现象。为了规范慈善组织管理、遏制慈善财产滥用行为，美国通过《美国信托法第三次重述》《美国统一慈善机构基金谨慎管理法》《美国联邦宪法》等法律明确慈善财产只能用于公益目的并细化相关制度规则。就中国而言，可以从以下几方面完善相关规则：其一，关于“力求近似原则”适用方面，增加主管部门审核并向社会公开等规定；其二，关于“内部人”和“外部人”范围方面，以《慈善法》规定为准且进一步明确“内部人”的指向，将慈善组织高级管理人员、捐赠人及其近亲属等纳入其中；其三，在滥用慈善财产税法制裁方面，加强对慈善组织滥用慈善财产行为的税法规制（比如加大征税比例、取消免税待遇等）。

　　四、现代慈善财产法律制度的构建路径

　　中国慈善财产法律制度的构建应从法律体系出发，结合《慈善法》《民法典》《信托法》及其他相关法律法规，制定具有中国慈善事业特色、符合慈善财产本质属性、满足慈善事业健康发展客观需要且与其他法律制度相互衔接耦合的规范体系。

　　（一）慈善财产范畴的界定与类型化

　　在内容范围界定上，采用“实质认定+形式列举”的复合标准，进一步明确并拓展慈善财产范围。除《慈善法》第52条明确的捐赠财产、政府补助等类型，慈善组织为实现宗旨取得的经营性收入、服务性收费等也应纳入法律规制范畴。对于股权、知识产权等新型财产形态，建立动态认定机制，防止制度滞后影响慈善创新。

　　具体而言，慈善财产主要包括四大类：一是慈善组织的财产及其增值，即慈善组织的初始财产（固有财产），慈善组织对这类财产承担类似公司组织机构对公司财产的管理职责。二是慈善组织接受捐赠的财产及其增值，即慈善组织募集的独立于自身财产的财产（募集财产），慈善组织对这类财产负有类似信托人的管理义务和职责。三是慈善信托财产及其增值，即通过设立公益信托形成的财产（信托财产）。信托人根据慈善法和信托法相关规定对这类财产承担管理职责。四是用于慈善活动的其他财产。

　　（二）公益导向下慈善财产的价值内核与制度保障

　　理论上，慈善财产的法律属性呈现“三性融合”特征。一是非营利性构成其本质属性，要求财产用途严格限定于慈善目的；二是公共性体现其价值内核，强调财产使用必须符合社会公共利益；三是独立性形成其存续基础，确保财产不受捐赠人、受益人及管理人的不当干预。这种复合属性要求法律规制必须突破传统物权理论，构建起“目的约束型”财产权制度。制度上，慈善财产的法律属性具有“公私融合”特性。在私法层面，慈善财产属于慈善组织的财产，这是慈善组织存续之根基，也是慈善财产管理之必要。在公法层面，慈善财产具有社会公共属性，而非营利性组织之私有财产，需受到公益目的和分配正义之约束。从公私法协同视角构建我国慈善财产法律制度，寻求慈善财产公共财产属性和法人财产属性的有机统一，建立一种更加包容、更加高效的慈善财产规则，促进慈善法与民法体系的有效衔接。

　　慈善财产具有超越普通财产的复合法律属性，其核心在于非营利性目的与公共利益的深度融合。慈善财产物权形式上归属于慈善组织，但其实质处分权能受到严格限制，这种“所有权虚化”特征体现在两方面：一是慈善组织虽享有法人财产权，但其对财产的支配需严格遵循慈善宗旨和公益目的，不得进行利润分配或用于私人利益，否则将触发法律责任。二是通过“近似原则”的适用，当原定慈善目的无法实现时，剩余财产需转移至宗旨相近的其他慈善组织，而非返还捐赠人或归属私人。这一法律构造表明，慈善财产通过制度设计突破了传统物权法的绝对所有权逻辑，成为私法自治与公共利益的制度枢纽。其正当性源于法秩序对“社会本位”价值的吸纳，即通过财产权的功能化改造，实现私人财富向公共福祉的转化。

　　因此，需要通过立法进一步明确慈善财产的法律属性。其一，慈善财产是一种类似于信托财产的独立的特殊财产类型。慈善财产有独立的运营和管理机制，慈善组织不享有慈善财产的完全所有权，慈善财产的管理、使用、支出、剩余财产处理等均需要遵守法律的特殊规定。在此意义上，“财产权不仅具有权利性，同时还具有义务性”。其二，强化慈善财产的公益性，确保其使用符合公益目的。将公益原则作为慈善法的基本原则并统摄整个慈善立法、贯彻慈善法始终，即通过修改《慈善法》第3条、第4条协调处理慈善公益原则和非营利性原则，以强化非营利性原则而彰显慈善组织和慈善活动公益性。其三，进一步协调规范“公益”，将“公益”慈善理念贯穿我国慈善立法始终，即将《慈善法》第35条删除或改为“国家鼓励捐赠人通过慈善组织捐赠”。

　　（三）慈善法律关系中的权责配置与衡平机制

　　其一，权利义务配置应遵循动态制衡原则。慈善财产的公共属性要求法律通过权利束的合理分割与相互制约，构建起三方主体间的动态衡平机制。一是捐赠人权利的限制性配置。捐赠人依法享有知情权、建议权等程序性权利，但基于慈善财产的公共性特征，其财产处分权在捐赠完成后即发生让渡。二是慈善组织的权利边界。慈善组织虽然享有管理处分权，但受到法定慈善目的刚性要求和章程约定自治规范的双重法律约束，从而既保证慈善组织专业管理权的行使，又形成持续性监督。三是受益人的相对请求权。受益人享有的给付请求权具有从属性和被动性特征，其实现程度受制于慈善财产的实际存续状况，防止权利滥用损害慈善财产的永续性。这种动态制衡结构的法理价值在于实现了慈善财产从“私权绝对”到“社会产权”的范式转换，其通过权利束的分解与重组，形成“捐赠人程序制约—慈善组织实体管理—受益人结果反馈”的闭环系统，确保慈善财产沿着“捐赠人意愿—慈善组织管理—社会公共效益”的法治轨道运行。为此，需要通过《慈善法》配套实施细则的制定，进一步优化动态制衡的法律效能：细化捐赠人知情权的实现程序，建立标准化信息披露平台；强化慈善组织内部治理，推行理事会利益冲突回避制度；完善受益人认定标准，建立动态调整机制。

　　其二，慈善财产流转环节需要构建全周期规制体系。以法治化、规范化、精细化为导向，形成覆盖“募集—管理—使用—处置”全链条的闭环监管机制。一是在募集阶段，形成立体化监管网络。募捐准入制度方面，建立分级分类的备案审查机制；信息披露平台方面，构建“中央—地方”两级架构，强制要求募捐机构实时上传捐赠人信息、资金流向等核心数据；针对网络募捐新业态，建立“平台+机构”双重责任制。二是在管理使用阶段，健全动态监控体系，建立项目预算核准制度，推行慈善资金管理“三户（募捐收入专户、项目支出专户、管理费用专户）分离”模式，搭建慈善资金智能监测系统。三是在资产处置阶段，建立穿透式监管机制，实行重大资产处置特别决议程序，构建慈善资产处置负面清单，完善资产处置后评价制度和法律责任追究制度。

　　其三，公益性是慈善财产权利义务配置的价值逻辑。慈善财产权利体系和义务体系内容丰富，应以公信义务为核心构建我国慈善财产法律制度。此处所谓公信义务（Fiduciary Duty），通常也可称为“信义义务”或“诚信义务”，是指慈善法律关系主体特别是作为受托人一方的慈善组织基于信任关系，有义务以诚实、忠诚和专业的态度为捐赠人（委托人）和社会公共利益行事，避免利益冲突或牟取私利。公信义务作为比一般合同义务更严格的法律义务，是维护慈善信任关系的基石，通过立法将确保慈善财产公信义务作为慈善各方主体首要的共同法律义务。

　　其四，配套制度协同构成权利义务的系统保障。在慈善财产法治体系建构中，配套制度的协同创新构成权利义务配置的系统性保障，需要通过多维度的制度供给形成激励约束并重的法治生态。具体可从三大关键领域进行制度突破与规则再造：一是税收激励机制的重构，实现从比例优惠到全额扣除的制度跃升，创新递延抵扣制度并试点遗产捐赠税收豁免政策，建立捐赠信用积分体系。二是慈善信托制度的突破，实现民事与慈善信托的衔接转换，在《信托法》修订中增设“慈善目的转换条款”，建立慈善信托双重登记制度，创新专业监察人和受益保护人双重制衡机制。三是司法保护规则的升级，实现公益与私益诉讼的协同治理，通过制定《公益诉讼法》或在《民事诉讼法》中增设慈善公益诉讼条款，建立慈善公益诉讼。

　　（四）慈善财产监管体系创新

　　慈善财产监督是世界性难题，特别是网络信息技术的发展为慈善事业带来了一场机会建构乃至根本变革，其不仅催生出“公益众筹”“网络慈善”“微公益”等慈善新形式、新业态，而且带来了新的法律问题，尤其是在资格准入、信息披露、外部监督、平台责任落实等方面对慈善法治提出了新挑战，而监督机制创新是制度效能提升的关键。

　　首先，进一步优化慈善财产监管职责。我国慈善法将民政部门作为慈善监管机构，税务、审计、财政等部门在各自职责内履行监管义务，这种监督体制能否在实践层面有效发挥监管职能备受争议。可以借鉴国外的普遍做法，成立一个独立、综合、专业、权威的综合性慈善监督部门，统一行使慈善监管职责，强化政府部门内部的信息共享，实现跨层级跨部门慈善监管协作。同时，应建立“行政监管+社会监督+行业自律”的三维监督体系：民政部门强化年度报告审查和专项检查，社会公众通过信息平台实现捐赠追溯，行业协会制定财产管理标准并开展评估认证，加之慈善组织重点完善投资风险管控制度，形成动态化慈善财产监督体系。

　　其次，进一步健全慈善财产募捐监督机制、运行监督机制和评估监督机制。一是从完善募捐人准入制度、捐赠人监督制度、受益人监督制度着手，健全慈善募捐监督机制；二是从完善慈善信息公开制度、慈善业务年审制度、公众监督制度着手，健全慈善财产运行监督机制；三是从完善健全慈善行业准入制度、等级评估制度、行业淘汰制度着手，健全慈善组织评估监督机制。特别是要明确赋予捐助人捐赠监督权，调动私人监督积极性，从而实现国家监督、社会监督和私人监督的多向互动合作。

　　再次，进一步创新慈善财产监管形式。细化慈善组织年度工作报告和会计报告的具体要求，制定慈善组织财务报告指导规范。针对互联网慈善发展现状，依托大数据和网络平台，构建新型慈善财产监管体制，加强对慈善信托等新兴慈善活动的监管力度，明确并细化网络慈善各主体的资格责任，保护并强化捐赠人和受益人的合法权益，严惩网络慈善诈骗犯罪，推动网络慈善模式与传统慈善模式的融合发展。

　　最后，进一步健全慈善财产管理第三方评估机制。从域外发达国家经验来看，慈善财产管理第三方评估机制主要有民间主导型（以美国为代表）、政府主导型（以英国为代表）、行业主导型（以法国为代表）等三种模式，他们的共同点在于均强调评估机构的独立性、专业性和客观性，以便赢得社会公众信任。就中国而言，除了建立慈善组织和项目评估制度，比较可行的选择是健全政府主导型第三方评估机制，培育全国性慈善评估机构，同时支持慈善行业组织制定行业标准，以行业公约加强对慈善组织及其活动的引导与规范。

　　结语

　　党和政府对第三次分配的高度重视和精准定位，确立了慈善事业在我国经济和社会发展中的重要地位，预示着社会主义慈善事业迈入新阶段。慈善事业的发展以充足的慈善资源供给为基础，慈善资源供给规模的扩大是建立在慈善组织公信力基础之上的，慈善组织公信力根源于其财产管理能力。质言之，慈善财产募捐能力是衡量慈善事业发展水平的主要标准，而慈善财产管理能力则是影响慈善组织募捐能力的关键因素，法治则是提升慈善组织公信力的根本保障。可以说，共同富裕对慈善资源增长的需求与慈善组织公信力较弱的现实，是当前我国慈善事业发展的主要矛盾。如何在法律的引导和规范下通过自身建设提高专业度和公信力从而获得更多慈善资源，是慈善事业发展的重中之重。在全面推进依法治国的背景下，慈善法治建设重心应从慈善组织转向慈善财产，即以慈善财产为基点构建慈善法律体系。慈善财产管理领域的新问题亦需要法治作出回应，即从法治创新角度明确慈善财产在慈善法治建设中的核心地位，构建慈善财产“权利束”和“义务束”以及“责任束”，推动慈善财产管理从“权利本位”向“权义平衡”的范式转变。通过法律制度间的耦合联动，最终形成“激励有效、约束有力、救济有径”的慈善法治闭环，从而顺应结构复杂慈善财产法律关系的时代需要，夯实中国特色慈善事业发展法治之基。

　　〔本文注释内容略〕

以上内容来自《中国社会科学》2025年第10期。本文章仅限学习交流使用，版权归原作者所有。

—— EDN ——

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements