政研室成了“文稿加工厂”？科层组织职能偏离的基层观察

政策研究室作为党委系统的核心智囊机构，核心职责本是扎扎实实地开展调查研究，摸清基层实际情况，为党委决策提供实打实的参考建议，是政策制定的“探路者”和决策部署的“智囊团”。但在基层科层组织的实际运行中，不少地方的政研室却逐渐偏离了法定职能，调研成了“副业”，起草、审改领导文稿成了“主业”，从“调研智囊”变成了“文稿加工厂”。

这种职能偏离的现象，并非个别地方的偶然情况，而是科层组织运行中一个值得深究的问题。

一、政研室的“名”与“实”：法定智囊与实际工作的错位

从制度设计来看，各地市委政研室的核心定位十分清晰，就是以调查研究为核心，以文辅政为辅助，二者相辅相成，调研是基础，文稿是调研成果的转化和体现。本次调研的某地级市市委政研室，2019年完成机构改革，从事业单位转为行政单位，脱离市委办公室直属管理，在职能、机构和编制上都有了明确的规范设置：内设秘书综合科、党建研究科、经济社会研究科和决策咨询科4个科室，行政编制18名，法定职能涵盖九大方面，核心就是围绕市委中心工作开展调查研究、提供决策咨询，同时兼顾部分重要文件和领导文稿的起草审改。

按照制度规定，这家政研室的工作重心，理应放在实地调研上：深入企业车间、田间地头、社区街巷，摸清当地经济发展、基层治理、民生保障的真实情况，针对改革发展中的难点、堵点问题开展专题研究，形成有数据、有分析、有对策的调研报告，为市委制定政策、作出决策提供依据。文稿起草工作，本应建立在扎实调研的基础上，让文稿贴合当地实际，体现调研成果。

但实际运行状态，却与法定职能形成了鲜明反差。调研中发现，该政研室从领导到普通工作人员，日常工作几乎被文稿起草和审改填满，成了名副其实的“笔杆子团队”。市委主要领导分管全市经济社会发展各项工作，从招商引资、项目建设到生态环保、基层党建，各类会议讲话、工作汇报、调研提纲等文稿，大多由政研室负责起草和打磨；除了市委主要领导的文稿，还有市委全会、经济工作会议等重要会议的文件，各类述职报告、剖析材料等，也都压在政研室工作人员的肩上。

据该政研室秘书综合科的工作人员介绍，科室里每个人平均每天手上都有1-2份文稿要处理，忙的时候甚至能达到2-3份，“不仅要写自己科室负责的领域，有时候市委办的一些文稿工作也会交到我们手上，说是职能交叉，实际就是把活推过来了”。

为了赶文稿，工作人员往往只能通过电话、邮件向各部门收集材料，根本没有时间和精力下沉基层开展实地调研；即便偶尔有调研任务，也多是“走马观花”的间接调研，难以掌握第一手资料。

长此以往，该政研室的工作形成了“为写稿而找材料，而非为调研而写稿”的恶性循环，调查研究的核心职能日渐弱化，以文辅政的辅助职能被无限放大，法定的智囊机构，最终变成了单纯的文稿加工机构。而这种状态，并非工作人员不愿改变，而是在现实的制度环境和组织运行中，不得不做出的选择，该政研室负责人的话道出了无奈：“我们就两件事，调研和写稿，调研本应排第一，但人少事多，根本顾不过来，只能先把写稿的活干完，调研只能挤时间做，慢慢就成了副业。”

二、职能跑偏的根源：制度环境的宽松与组织运行的困境

政研室之所以从“调研智囊”变成“文稿加工厂”，核心原因并非工作人员的工作态度问题，而是外部制度环境的宽松简略，叠加内部组织运行的现实困境，让其职能运行的轨道逐渐偏离。科层组织的运行始终受制度环境的约束，当制度环境缺乏明确的规范和监督，组织运行又面临各种实际难题时，职能偏离就成了必然结果。

首先，全国政研系统缺乏统一的业务指导和监督机制，基层政研室的工作“无规可依、无督可受”。

我们党历来重视调查研究，从中央到地方，都对领导干部开展实地调研作出了明确规定，比如省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部还要定期撰写调研报告。

但这些规定，大多针对领导干部本身，对于各级政研室——这一专门的调研机构，却没有明确的工作要求：既没有规定政研室工作人员每年开展实地调研的时间、次数，也没有对调研报告的数量、质量提出具体标准，更没有建立自上而下的业务指导体系。

中央政研室对省级政研室缺乏常态化的业务指导，省级对市级、县级更是如此，各级政研室基本处于“各行其是”的状态。对于基层政研室而言，开展调研工作与否、调研工作做的好坏，都没有外部的权威力量进行监督和考核，这就为调研职能的边缘化留下了制度空间。“干多干少一个样，干好干坏没人管”，基层政研室自然容易把精力放在更具体、更紧迫的文稿工作上。

其次，政研室与市委办公室之间存在职能交叉重叠，为工作转嫁提供了可乘之机。

在基层党委的机构设置中，市委办公室本身就承担着起草、审改市委文件和领导文稿的职能，而在政研室的法定职能中，也包含了“起草、审改市委有关重要文件和市委主要领导日常文稿”的内容。这种职能上的模糊和交叉，让市委办公室有了向政研室“推卸”文稿工作的理由。

调研中发现，不少本该由市委办公室负责的普通文稿，最终都落到了政研室头上，进一步加剧了政研室的工作负担。

该政研室的工作人员直言：“本来我们的编制就少，还要干别人的活，调研根本挤不出时间，这不是我们不想做，是实在没精力。”职能交叉带来的工作转嫁，让政研室陷入了“文稿越干越多，调研越做越少”的怪圈。

最后，“事多人少”的编制困境，是政研室职能偏离的直接现实原因。

从该地级市市委政研室的发展沿革来看，数十年来其工作职能不断扩大，从最初的单纯调研，到后来增加体制改革、政策解读、信息收集等工作，再到如今承担海量的文稿起草任务，职能范围越来越广，工作内容越来越杂，但人员编制却始终没有跟上工作的需求。

该政研室成立之初编制10人，后续虽几经调整，2019年机构改革后也仅核定18名行政编制，而这18个人要承担全市各领域的调研、各类重要文稿的起草、市委交办的其他任务，甚至还要兼顾定点扶贫、乡村振兴等工作，人员压力可想而知。

更关键的是，政研室人员流动性强，不少优秀的工作人员会被抽调至其他重要岗位，让本就紧张的人手“雪上加霜”。对比其他发达地区的政研室，有的编制多达几十人，能实现“一半人搞调研，一半人写文稿”，而该政研室却只能“全员写文稿，调研靠挤时间”，编制与工作的不匹配，让其难以兼顾法定的双重职能，最终只能放弃调研，专注文稿。

三、行动的偏航：绩效导向下的工作选择与机会主义

如果说制度环境和组织运行是政研室职能偏离的外部诱因，那么组织内部的行动策略选择，就是其职能偏离的内部推手。科层组织并非被动接受制度环境的影响，而是会根据实际情况制定自身的行动策略，而绩效考评的导向，直接决定了组织成员的工作选择。

当调研工作的价值不被认可，文稿工作成为评优晋升的核心标准时，工作人员自然会把精力向文稿工作倾斜，形成“重文稿、轻调研”的工作导向。

调研中发现，该政研室的年度绩效考评，几乎不把调研报告的数量和质量作为考核标准，核心评价依据是工作人员起草、审改文稿的数量和质量——是否按时完成文稿任务、文稿是否符合领导要求、是否得到市委主要领导的肯定，这些才是决定工作人员评优、晋升的关键。

与之相对的是，即便工作人员花费大量时间和精力开展实地调研，形成了有价值的调研报告，若没有得到领导的批示和采纳，这份调研成果就相当于“石沉大海”，既不会被纳入考核，也不会成为工作人员的工作业绩。

这种“重文稿轻调研”的绩效考评导向，直接影响了工作人员的工作态度。

该政研室决策咨询科的一名工作人员说：“辛辛苦苦下基层调研半个月，写出来的报告领导看一眼就放一边，一点反馈都没有；但花两三天写一篇符合领导要求的讲话稿，领导认可了，大家都能看到，评优晋升也有优势，换谁都会先把写稿的活做好。”

更值得注意的是，该政研室还存在“轮流优秀”的绩效考评惯例，今年这个科室的工作人员评优，明年就轮转到其他科室，这种惯例与“重文稿轻调研”的考核标准叠加，让工作人员更缺乏开展调研的动力。

与其花费大量时间做“费力不讨好”的调研，不如迎合领导的思路写好文稿，甚至摒弃自身的思考和基层的实际情况，只做领导思想的“传声筒”。

组织内部的行动策略一旦偏向机会主义，就会进一步加剧职能偏离的程度。当调研工作成为“可有可无”的副业，文稿工作成为“重中之重”的主业，政研室的工作人员就会逐渐丧失开展调研的能力和意愿，即便有时间开展调研，也只是走走形式、收集表面资料，难以形成有深度、有价值的调研成果。而这样的调研成果，自然也难以被领导采纳，进而又印证了“调研无用”的错误认知，形成恶性循环。

四、让基层政研室重回智囊本位

政研室的职能偏离，不仅让其自身失去了存在的核心价值，更让基层党委决策失去了重要的调研支撑。领导干部的个人调研固然重要，但受时间和精力限制，难免存在局限性，而政研室作为专门的调研机构，能通过系统、全面的调研，弥补领导干部个人调研的不足，为决策提供更广泛、更真实的事实依据。

让基层政研室从“文稿加工厂”回归“调研智囊”本位，不是简单地减少文稿任务、增加调研时间，而是需要从制度规范、激励机制、思想作风三个方面发力，系统性矫正其职能运行的轨道。

第一，建立全国政研系统的统一联动机制，让基层政研室的工作“有规可依、有章可循”。

亟需出台全国性的政研系统建设指导意见，以正式文件的形式规范各级政研室的工作，明确调研工作的核心地位：制定政研室工作人员开展实地调研的硬性指标，比如市级政研室工作人员每年下基层调研不少于90天，每年撰写不少于2篇高质量的专题调研报告；建立自上而下的业务指导和监督机制，中央政研室指导省级，省级指导市级、县级，定期对基层政研室的调研工作开展检查和评估，确保调研职能落到实处。

同时，搭建全国政研系统的信息共享平台，推动各地政研室的调研成果互通有无、交流借鉴，让调研成果能被更多地方参考，发挥更大的价值。此外，还要厘清政研室与市委办公室的职能边界，明确文稿工作的分工，杜绝职能交叉带来的工作转嫁，让政研室能把精力集中在核心工作上。

第二，转变绩效考评的激励导向，从“重行政激励”向“重研究激励”转变。

基层政研室要重新制定绩效考评制度，把调研报告的数量、质量、采纳率作为考核的核心标准，对那些深入基层、形成有价值调研成果，且被党委决策采纳的工作人员，给予薪酬、荣誉、职级等方面的倾斜；对敷衍了事、流于形式的调研工作，明确考核不合格的标准。

同时，建立调研任务的统筹分工机制，根据市委的中心工作和年度计划，划定重点调研课题和一般调研课题，重点课题由政研室负责人牵头，联合各部门组建调研组，深入开展系统调研；一般课题由各科室分工负责，在规定时间内形成调研报告，提出具体的对策建议，让调研工作常态化、制度化。通过激励机制的转变，让工作人员意识到“调研有价值、调研有前途”，主动把精力向调研工作倾斜。

第三，弘扬调查研究的优良作风，领导干部带头做调研、用调研成果。

调查研究是我们党的优良传统，也是政研室工作的根本遵循。基层政研室的领导干部要带头下沉基层开展实地调研，亲自撰写调研报告，为普通工作人员树立榜样；同时，党委领导干部要重视政研室的调研成果，对有价值的调研报告及时作出批示，将调研成果转化为具体的政策措施，让政研室的工作人员感受到调研工作的实际价值。

此外，政研室要加强对工作人员的调研能力培训，定期组织学习调研方法、政策解读等知识，提升工作人员发现问题、分析问题、解决问题的能力，让工作人员能沉下去、摸实情、出实招，真正成为党委决策的“智囊团”。

结语

政研室的职能偏离，是科层组织运行中一个典型的缩影，它并非制度环境单方面作用的结果，而是制度环境的宽松、组织运行的困境与内部行动策略的机会主义相互叠加、相互影响的产物。

当专门的调研机构不再做调研，智囊机构失去了调研的核心能力，最终会导致基层决策缺乏实际依据，出现“政策悬浮”“治理虚化”的问题。

基层治理的复杂性，决定了决策必须立足实际、贴合民情，而政研室作为党委的“眼睛”和“耳朵”，其调查研究的核心职能不可或缺。让基层政研室回归智囊本位，不仅需要厘清制度边界、完善激励机制，更需要让调查研究的优良作风重新扎根基层。

只有政研室真正沉下去、摸实情，拿出有数据、有分析、有对策的调研成果，才能为基层党委决策提供坚实的支撑，让政策制定更接地气、更合民心，让基层治理的效能真正落地。

本文调研样本虽为某地级市市委政研室，但这种职能偏离的现象在基层科层组织中具有一定的普遍性。剖析政研室的职能偏离问题，本质上是探索科层组织规范运行的路径，唯有让每个科层组织都能坚守法定职能、发挥核心作用，才能让基层治理的体系更顺畅、效能更凸显。