哈斯朝勒：义务教育课程管理实施不均衡问题调查与改进对策

编者按：学习好贯彻好党的二十届四中全会精神，切实谋划好、推进好“十五五”时期教育改革发展，奋力谱写以教育强国建设支撑引领中国式现代化的新篇章，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，在媒体平台广泛开展阐释研究，推动教育强国建设迈向积厚成势、系统跃升。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

三级课程管理是涉及课程改革全局的重要问题。2001年，基础教育课程改革确立了国家、地方、学校三级课程管理体制，经过多年的实践与发展，三级课程管理政策取得了一定的成效，同时也面临着问题与挑战。

一、问题提出

1999年6月，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出“调整和改革课程体系、结构、内容，建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程和学校课程”。该文件的颁布，标志着我国基础教育课程由原来单一的国家课程开发模式向国家、地方和学校三级分权的课程开发模式转变。2001年6月，基础教育课程改革启动，至今三级课程管理在实践中已走过20多年的历程。三级分权的课程政策逐渐转化为普遍的课程实际，各地和学校积极探索，积累实践育人经验，在实践领域掀起新高潮。这一成就既是新课程改革实施中的重要成果，也是深化课程改革实践的关键突破点。

我国幅员辽阔，自然和经济发展差异显著，因此，在客观现实的限制下，要在全国范围内推行新课程改革必然面临发展不均的问题。究其原因，既包括客观条件的制约，也涉及主观因素的制约，如课程政策落实不到位、推进策略不合理、保障机制不健全及部分地方和学校重视程度不足等。从政策实施层面来看，目前国家教育行政部门对学校课程管理提出了统一要求。但调研表明，由于学校类型、学段和区域的差异，各校在课程管理与实施、资源配置等方面还存在明显差异。因此，需要针对具体问题进行精准分析，采取分层要求、分类指导和分步实施的差异化推进策略。

二、调查方法与样本描述

（一）问卷设计

本研究设计了《义务教育阶段三级课程管理执行情况调查问卷（行政干部、督学、教研员）》和《义务教育阶段三级课程管理执行情况调查问卷（校长、副校长、教务主任、教研主任）》。问卷内容由两部分构成，一是调查对象的基本情况，包括学历、职位、职级、工作内容等；二是三级课程的整体实施现状，采用单选与多选相结合的题型设计，便于调查对象根据实际情况作答。

（二）调查区域

研究选取全国东、中、西部地区10个省（自治区、直辖市）作为研究场域，针对三级课程管理的实施现状，在2021年3月至2023年5月间开展了问卷调查与实地调研。调研范围包括东部地区的北京市、山东省、浙江省、广东省，中部地区的山西省、湖南省，西部地区的四川省、陕西省、广西壮族自治区及新疆维吾尔自治区。

（三）调查方式

研究采用网络问卷调查（问卷星系统）、座谈访谈和资料收集等方式开展调研。一是在线问卷平台共收集有效样本12,635份，其中，在线问卷调查行政干部、督学、教研员1363人，学校管理人员11,272人，问卷回收率达100%。二是采用分层抽样方法，选取省、市、区（县）三级教育行政管理人员、专兼职督学、教研员及学校管理人员（校长、副校长及中层干部）。样本覆盖城乡、公办民办不同办学类型的小学和初中各5所。课题组组织专题座谈会20余场，参与座谈的教育行政人员及学校管理人员代表共计329人。

（四）资料收集

研究系统收集了31个省级教育行政部门及学校的课程管理政策相关文件，主要包括学校课程方案、地方课程计划、课程管理办法、地方与学校课程管理与开发的指导意见、特色课程建设方案等。

三、义务教育三级课程管理实施存在不均衡问题

（一）城乡差异分析

城乡学校在落实国家、地方、学校三级课程管理中存在显著差异。研究发现，城区学校缺乏专家引领指导，郊区学校地方课程实施效果不足，国家课程校本化实施难度大，农村学校在校本课程开发与实施方面规范性不足。 数据表明，部分城区优质学校建立了完善的课程管理体系，校本课程的开发、评审与评估程序规范严谨。相比之下，因受限于师资和硬件资源的匮乏，多数农村学校在国家课程校本化实施中存在困难，其课程自主权很难实现（见表1）。正如一位农村学校校长在访谈中所言，“我们也想开设很多校本课程，也想对校本课程进行审议，但是没有几个老师敢接这个活，大家都觉得自己能力不够”。这充分说明，课程实施在学校间乃至区域间都存在差异，三级课程管理制度的统一要求并不适用于所有学校的发展实际。

表1 不同地域学校在三级课程管理方面的方差分析

（二）学段差异分析

研究表明，小学、初中、九年一贯制学校在三级课程管理实施效果上呈现显著差异。总体来看，小学阶段的课程管理实施情况最为完善，主要体现在四个方面：其一，在课程管理职能认可度方面，小学阶段对三级课程管理体系的接受程度明显高于初中阶段；其二，在制度执行情况方面，小学阶段的实施效果优于初中阶段和九年一贯制学校；其三，在国家课程开设与课时安排方面，小学阶段的课程开齐率高于初中，开足率高于初中和九年一贯制学校，课程实施成效更为显著；其四，在地方课程开设效果和校本课程门类数量方面，小学阶段均优于初中和九年一贯制学校。此外，教育行政部门的督导频率数据显示，上级教育行政部门对小学阶段的课程建设指导更为频繁，同时小学教师对扩大学校课程管理权的认识程度也明显更高（见表2）。多位受访的学校管理人员表明，“相对于初中，小学阶段较少受到应试和升学压力的影响，加之经过多轮新课改理念的培训和实践，在小学探索多元化的评价方式也更为可行。”这表明，小学在三级课程管理体系实施中确实具有相对优势。然而，作为我国基础教育的根本课程制度，三级课程管理实施的有效性应覆盖义务教育全学段。因此，如何提升初中和九年一贯制学校的三级课程管理成效，值得进一步关注与探索。

表2 不同学段学校在三级课程管理方面的多重事后比较（LSD）

（三）区域差异分析

我国东中西部地区学校在三级课程管理实施方面存在明显区域差异，具体表现为：其一，在职能认可度方面，东部地区的认可度最高，中部地区次之，西部最低；其二，在三级课程管理制度实施方案的落实方面，东部地区同样优势明显，中部地区则介于东西部之间，西部地区相对滞后；其三，在课程开齐开足、课时保障方面，东部地区显著优于中西部地区；其四，在地方课程和校本课程的开设门类方面，东部地区不仅在数量上占优，其开设质量也显著优于中西部；其五，在扩大学校课程管理权限方面，东部地区学校对课程自主的意愿明显强于中西部地区（见表3）。

表3 不同区域学校在三级课程管理方面的多重事后比较（LSD）

总体来看，在三级课程管理的职能认可度、制度落实、课程与课时保障、地方与校本课程的开设成效，以及学校扩权意愿等方面，东部地区表现最优，中部次之，西部相对较弱，形成显著的阶梯式差异。值得关注的是，在上级教育行政部门对课程建设的指导频率方面，中西部地区的学校要显著高于东部地区学校，这一现象与整体趋势形成鲜明对比。

研究表明，随着新课程改革的深入推进，北京、广东、浙江、山东等东部经济文化较发达地区对三级课程管理的赋权作用表现出更高的重视程度，不仅在理念层面充分认同这一管理模式，更在实践中形成了诸多创新经验。相比之下，虽然中西部地区获得了较多上级教育行政部门的指导与监督，但在课程实施层面仍停留在国家课程执行阶段。与此同时，受经济发展相对落后、文化观念滞后等因素制约，中西部地区在地方课程和校本课程管理方面面临众多问题，影响了三级课程管理的有效落实。

四、义务教育课程管理实施不均衡问题成因分析

（一）制度因素：政策执行的“刚性”与地方需求的“弹性”矛盾

虽在《基础教育课程改革纲要》文件中确立了国家、地方、学校三级课程管理权责，但在实践层面，政策执行的机械性与地方情境的复杂性存在显著冲突，导致课程管理能力差距进一步扩大。其一，统一性与多样性的失衡。国家课程在课时分配中占主导地位，直接压缩了地方课程的实施空间。根据2021年一项对中西部农村学校的抽样调查，国家课程平均占比达87.2%，部分偏远地区甚至高达93%。初中阶段核心学科周课时普遍占据总课时的大部分时间，而地方课程多集中于“安全教育”等通用型内容，课时占比明显不足。其二，课程标准与地方资源的脱节。尽管2022年新课标明确提出要“加强课程与生产劳动、社会实践相结合”，但缺乏配套的资源转化机制。以初中化学课标中的“金属冶炼”模块为例，城市学校可组织实地参观钢铁企业，而西部农村学校因缺乏工业资源，只能通过视频教学完成，致使课程实施效果差异显著。其三，权责不明的制度性缺位。虽然《基础教育课程改革纲要》中规定“省级教育行政部门统筹规划地方课程”，但调查显示，中西部省份中只有少数县级教育局设有专职地方课程管理人员，多数地区由基教处人员兼管，专业支持严重不足。其四，评价机制导向存在偏差。教育督导体系过度聚焦国家课程达标率，形成了“主科优先”的实践逻辑。这种评价机制迫使学校采用“双轨课表”，造成了课程实施的形式化困境。调查表明，部分地区仍存在统考科目挤占劳动、综合实践、地方课程及校本课程课时的情况。其五，反馈机制存在层级阻滞效应。基层课程调整需求在科层制体系中层层衰减，复杂的多级审核程序导致课程更新严重滞后。这种制度性滞后不仅抑制了教师课程创新的积极性，还加剧了“农村复制城市、西部模仿东部”的同质化教育困境。迈克尔·富兰（Michael Fullan）的课程变革理论强调，政策执行应形成“双向互动”机制，既需顶层设计的规范性，也需基层实践的适应性。当前制度刚性体现为“三过现象”——过度依赖行政命令、过度简化地方差异、过度追求形式合规，最终导致政策目标与实施效果的“结构性脱耦”。

（二）资源因素：经济资本与人力资本的“马太效应”

教育资源分配的梯度差异不仅体现为物质投入的量化差异，更形成了制约课程管理能力的循环困境。越是需要特色化课程的欠发达地区，越缺乏支撑课程创新的基础条件。其一，生均经费的区域差异显著。我国东西部生均公用经费存在明显差异，这种投入差异直接体现在课程建设中。东部地区学校能够充分利用智慧教育平台实现课程资源共享与个性化开发，而西部教师则不得不将主要精力用于维持基础教学工作。这种资源配置的结构性失衡不仅会固化区域教育质量差异，更将深度影响人力资本培育，最终制约西部地区的可持续发展潜力。其二，转移支付的制度性局限。尽管中央财政通过转移支付机制有效缩小了义务教育领域的区域差距，但现有专项资金多限定于校舍建设、设备购置等硬件投入，用于课程开发、教师培训等软件建设的支出比例占比较少。这一现象反映了教育资源配置中的结构性矛盾：标准化的硬件投入难以满足各地区教育质量提升的差异化需求，凸显了现有制度设计的内在局限性。其三，数字鸿沟的课程影响。当北京市海淀区开展“5G＋全息投影”跨校实验时，西部山区教师仍在使用需手动切换频道的“班班通”设备。信息化设备配置的城乡差距导致课程实施方式的分化，使得“专递课堂”“双师教学”等均衡化手段难以落地。这一技术性障碍背后呈现出更深层的教育公平困境与问题——教育资源分配与实际教学需求之间存在脱节现象。其四，数量不足与质量下滑的双重困境。西部农村学校在面临数量达标与质量提升的压力下，教师长期处于超负荷工作状态，无力参与校本课程的开发。与此同时，研究表明，农村教师普遍缺乏课程开发的专业能力，致使校本课程开发质量参差不齐。部分课程因缺乏科学的课程理论支撑，最终停留在“手工劳技课”或“兴趣小组活动”层面，难以满足新时代劳动教育和乡土文化传承的育人需求。其五，专业支持的制度性缺失。农村教师培训存在“三重脱节”：一是内容脱节，国家级培训多聚焦学科知识更新，较少涉及课程开发专题方面的培训；二是方式脱节，农村教师培训多以理论讲座为主，实践指导相对薄弱；三是评价脱节，培训考核主要依据出勤率和笔试成绩，缺乏对课程设计能力的持续跟踪评估机制。

（三）文化因素：应试传统对课程多样化的隐性制约

教育功利主义文化犹如“无形之网”束缚着课程建设的发展，在经济欠发达地区及关键学段形成强烈的应试导向，反映出“唯升学率”评价体系对课程改革的深层制约，具体表现在三个层面：其一，小学阶段的有限宽容。因远离升学考试压力，小学阶段成为了课程改革实践的“试验田”。以北京市某小学为例，其开发的“胡同文化探究”课程，融合了语文、历史、美术等多学科内容，通过测绘胡同地图、采访居民等实践方式开展项目式教学。然而，这种教学模式往往止步于小学阶段，难以持续开展，随着升学压力的增大，课程教学方式仍会让位于“小升初”的应试需求。其二，初中阶段的考试驱动。中考分流的现实压力导致初中阶段的课程管理陷入“高风险规避”状态。如，河南省某县初中校长表示，“家长委员会明确要求，任何可能分散中考精力的课程都必须取消。我们曾尝试开设现代农业技术课，但家长联名抗议，最终改为数学拓展班。”其三，家长教育观念的梯度差异。东部发达地区家庭更易视非应试课程为“文化资本积累”。如，浙江省某访谈家长表示，“无人机编程课能培养孩子逻辑思维，未来申请科技特长生有优势。”相比之下，中西部家长更倾向于功利主义选择，如，某山区学校多数家长认为“学考试不考的课程都是浪费时间”。这种观念差异导致课程实施的区域分化，如，东部地区学校可开设机器人、国际理解等课程，而西部地区学校被迫压缩地方课程以增加习题课等现象。

五、关注课程管理实施差异，促进义务教育均衡发展

受历史发展、地理位置、经费投入、教育理念与师资水平等多重因素的影响，不同地区学校发展呈现出明显的差异性和不均衡特征。由此，如何做到义务教育均衡发展，是当下亟需思考和解决的问题。我国教育发展的基础性目标是实现义务教育均衡发展，教育作为民生的重要组成部分，关系到社会稳定和人民幸福。在新课程实施的背景下，必须立足国情，从实际出发，制定切实可行的推进策略，尤其关注各地区和学校的差异性，突破农村教育这一最薄弱的环节。

（一）制定差异化农村学校课程策略

新课程的推进应避免千篇一律的模式和策略，应结合当前存在的主要矛盾，差异化地实施新课程。首先，充分发挥行政引领作用。重点提升农村地区地方教育管理主体对新课程实施的重视程度。“地方政府的主要领导和教育行政部门的主要负责人要承担课程改革领导小组的组长，强化对课程改革的领导工作，进一步增强地方政府对新课程改革的紧迫感、使命感和责任感”。其次，加大经费投人。为保障地方课程和校本课程的有效实施，一是设立专项资金，确保中央财政划拨的农村地区新课程改革专项经费专款专用；二是要求地方政府落实配套经费，并在政策层面给予适当倾斜；三是确保资金到位，重点支持农村地区学校基础设施建设、师资引进与培训。

（二）建立资源共享合作推进新机制

促进教育资源的均衡配置是义务教育优质均衡发展的基础和保障，其中人力、财力和物力是资源配置的核心要素。通过建立资源共享新机制，可以打破学校边界，克服区域内优质学校和一般学校、城市学校和农村学校存在的政策差异、资源差异，实现优质教育资源的共建共享，从而推动教育公平和质量提升。首先，省级与县级教育行政部门应以“资源共享”为理念，立足地方实际，建立健全义务教育资源共享制度体系，明确各级管理主体的责任和权限。其次，建立校际合作机制，由教育主管部门统筹规划优质校与薄弱校的帮扶方案，明确合作内容、实施方式及周期安排等具体细则；最后，制订有关人力、财力和物力资源的共享方案。以人力资源共享为例，应充分发挥合作学校的师资与学科优势，通过开展跨校走教、集体教研与备课、区域评课等活动，重点解决音体美与英语等紧缺学科师资不足的问题，并细化教师交流的数量、频次及服务周期等落实标准。

（三）制定城乡教师交流制度

研究发现，农村地区存在师资短缺、教学水平不均衡等问题，这不仅影响课程实施的整体质量，更阻碍了城乡一体化发展的进程。为此，建立完善的城乡教师交流机制并推动其有效实施，应当成为当前教育改革的重要着力点。由此，建立乡村教师合理流动机制，既是激发教师队伍活力的关键举措，也是优化城乡教师资源配置的重要途径。当前，农村教师流动是单向的，优质师资资源持续向城市学校集中，致使农村学校普遍面临“下不去、留不住、教不好”的发展困境，这一现象若不及时解决，将直接影响乡村教育振兴战略的实施成效。为此，制度建设首先应建立健全“县管校聘”管理体系。教育行政部门应推行教师编制动态调整机制，实现教师身份由“学校人”向“系统人”转变。通过实施轮岗交流等制度创新，促进教师在县域范围内的合理流动。其次，制度建设应注重差异化精准施策。教育行政部门应结合各校师生规模、师资结构等情况，基于发展实际与存在的问题制定解决方案。同时健全制度保障体系，确保乡村教师享有平等的职业发展机会，包括通过“轮岗交流”到城市学校任教等途径，激发乡村教师工作的积极性。通过促进城乡教师间的持续交流，实现教育理念与教学方法的深度融合，最终推动教学质量的整体提升。

来源｜《教育科学研究》2025年第10期

作者｜哈斯朝勒（中国教育科学研究院课程与教学研究所助理研究员）