我国药品委托生产监管体系的深化与升级

（来源：中国医药报）

转自：中国医药报

编者按

药品安全关乎民生底线。国家药监局日前发布《关于加强药品受托生产监督管理工作的公告》，强化药品受托生产监管，督促委托双方严格落实主体责任，共同履行保障药品质量安全的义务。本版今日起推出“委托生产新规深解”系列解读文章，邀请监管人员、业界专家详解新规出台的背景、监管重点及对行业的影响。

□ 朱子群 韩东亮 牛天鸣

自2019年新修订《中华人民共和国药品管理法》正式确立药品上市许可持有人（以下简称持有人或MAH）制度以来，药品委托生产已从特殊时期的“补充措施”转变为优化资源配置、促进产业分工的“常态模式”。这一转变极大地激发了市场活力，但也对药品全生命周期质量安全监管提出了全新挑战。如何确保“持证方”与“生产方”责任无缝衔接，共同筑牢药品质量防线，成为做好药品监管工作的重要命题。为此，国家药监局近年来连续出台重磅文件，构建起一个层层递进、日趋严密的药品委托生产监管体系。

政策演进——

构建三层监管责任体系

从2022年底聚焦持有人的《药品上市许可持有人落实药品质量安全主体责任监督管理规定》（以下简称《规定》），到2023年细化持有人委托生产管理的《关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作的公告》（以下简称132号公告），再到2026年初最新出台、直指受托生产企业的《关于加强药品受托生产监督管理工作的公告》（以下简称《公告》），一条清晰的政策演进路径跃然纸上，标志着我国药品委托生产监管正从“强调一方主体责任”迈向“压实双方共同责任”的新阶段。

这一监管体系的构建，并非一蹴而就，而是通过三份关键文件，层层夯实责任。

奠定基础——《规定》明确持有人“第一责任人”地位。

2022年底发布的《规定》是MAH制度下的基础性文件。该文件系统性地规定了持有人从研发到上市后管理的全链条责任，要求其建立覆盖全过程的质量管理体系，并对委托生产、储存、运输等活动负责，还明确了企业负责人、生产负责人、质量负责人、质量受权人等关键岗位的资质与职责，为持有人履行主体责任提供了基本遵循。可以说，《规定》的发布，为整个委托生产监管体系奠定了持有人负总责的基石。

逐步深化——132号公告细化持有人委托生产管理要求。

随着委托生产行为的日益普遍，为进一步落实持有人在委托生产行为中的具体责任，国家药监局于2023年10月发布了132号公告。该公告从严格委托生产的许可管理和强化委托生产的质量管理两方面入手，对持有人提出了更加细化的要求。例如，明确规定委托生产无菌药品的，持有人的关键人员必须具备特定的无菌药品管理经验；对于中药注射剂、多组分生化药等高风险品种的委托生产，设置了更严格的前置研究和持续监管条件。同时，建立了对受托生产企业的不良信用记录筛查机制，要求持有人在双方合作前进行严格评估和报告。132号公告的发布，标志着监管重点从“持有人自身能力”向“持有人对受托方的管理能力”延伸。

再次升级——《公告》压实受托生产企业“共同主体责任”。

2026年1月6日发布的《公告》，在标题中突出“受托生产”，并将监管视角对称地投向受托生产企业，是又一次监管升级。《公告》开宗明义，其核心目的是督促委托生产的持有人和受托生产企业共同履行保障药品质量安全的主体责任。这一定位的变化至关重要，意味着受托方不再是单纯的“代工”执行者，而是与持有人法律地位平等、利益共享、责任共担的质量安全共同体。

与时俱进——

实现四大监管思路突破

相较于前两份文件，《公告》在监管思路上实现了多项突破，可概括为以下四点。

第一，责任对称化，从“单边管理”到“双边共治”。

《公告》最显著的特点是系统性地规定了受托生产企业的责任。《公告》要求受托方在接受委托前，必须对持有人及产品进行全面评估，优先选择具备自主研发管理能力、掌握关键工艺技术的持有人合作。这改变了以往仅由持有人评估受托方的单向模式，建立了双向选择、相互制衡的机制。同时，《公告》细化了受托方在技术转移、风险防控、质量管理体系衔接、变更控制、产品放行等全链条中的具体义务，特别是强调“未经持有人批准，不得擅自实施变更”，牢牢锁定了变更控制权的归属。

第二，管理精细化，聚焦关键风险点的闭环控制。

《公告》针对委托生产中的常见风险点，提出了操作性强的精细化管理要求。

在技术转移方面，要求受托方配备专门负责人和工作组，审核技术转移方案，并完成各项确认与验证工作。

在质量沟通方面，强制要求委托双方建立包含偏差、变更、药物警戒等信息的沟通信息清单，确保信息畅通。

在共线生产方面，要求受托方强化共线生产风险管理，在条件变化时重新评估，并将结论和措施通报所有共线品种的持有人，避免产生信息孤岛。

在留样与稳定性考察方面，创造性地提出，经持有人评估认为如有必要，委托双方均应对相关物料或制剂产品进行留样和稳定性考察，为实现药品质量追溯加上了“双保险”。

在停产品种复产前置管理方面，重点强调除有特殊规定的品种外，对再注册周期内未上市放行过商业规模批次的品种拟委托生产的，应当先按照《境内生产药品再注册申报程序》相关要求组织恢复生产，唤醒“休眠”品种。

第三，许可程序化，明确“先B后C”与高风险门槛。

在监管程序上，《公告》明确了跨省委托生产“先办理持有人许可（B类证）、后办理受托企业许可（C类证）”的总体原则，理顺了审批程序。同时，大幅提高了高风险产品委托生产的准入门槛：拟受托生产无菌药品的企业关键人员，需具备至少五年药品生产和质量管理经验，其中至少三年为无菌药品经验。这确保了从事高风险品种生产的企业必须具备与之匹配的专业能力。

第四，导向清晰化，支持创新与惩戒失信并重。

公告体现了鲜明的政策导向。一方面，大力支持创新药、国家短缺药品、临床急需药品以及已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产等情形有序扩大产能和加快上市，同时合理放宽了对同一集团内企业、参与研发的受托方等情形的生产经验要求。另一方面，始终强调将持续紧盯许可审查、日常监管和违法行为查处，形成监管合力，对失信和违规行为保持高压态势。

监管闭环——

奠定产业高质量发展基石

三份文件的陆续出台，构建了一个从“持有人负责”到“委托双方共治”的完整监管闭环。对于我国制药工业的发展而言，则意味着机遇与挑战并存。

机遇在于，明确的规则为专业化分工扫清了障碍。政策鼓励高水平、专业化的合同研发生产型受托生产企业（CDMO）发展，这将有利于产业资源的优化配置，让研发能力强的企业更专注于创新，让生产管理能力强的企业深耕制造，最终提升我国整个制药工业的质量水平和国际竞争力。同时，对创新药委托生产的支持，将加速新药上市进程，更好地满足临床需求。

挑战在于，无论是持有人还是受托生产企业，都将面临更高的合规成本和更严格的管理要求。双方必须投入更多资源用于质量体系建设、人员培训和信息互通。那些试图通过委托生产来规避责任或降低质量投入的企业将无处遁形。

从《规定》到132号公告，再到《公告》，国家药监局用一系列紧密衔接的政策，绘制了一幅清晰的委托生产监管蓝图。其核心逻辑是：通过明确且对称的责任划分，将MAH制度下的“终身追责”压力，有效地传导至研发、生产、流通的每一个环节和每一个责任主体。这不仅是监管手段的升级，更是监管理念的升华——从管住“证”到管住“事”，从管住“一方”到管住“全程”。只有委托双方共同肩负起主体责任，药品质量安全的“防火墙”才能筑得更牢，群众用药安全的“护城河”才能掘得更深。于2026年初生效的《公告》，无疑为推动我国从制药大国迈向制药强国奠定了更加坚实的基础。

（作者单位：天津市药监局）