徐汇东安旧改项目：新时代片区更新的标杆样本

来源：市场资讯

（来源：易居研究院）

本文摘自《易居研究2026迎新专刊：十五五：大力实施城市更新》，系统梳理徐汇东安旧改项目的概况、创新做法、综合成效与现实局限性，全面呈现项目从“破旧立新”到“能级跃升”的全过程，深入剖析其在民生改善、经济激活、生态优化、治理创新等方面的实践经验。希望通过总结这一新时代片区更新的标杆样本，为我国超大城市核心区存量空间更新、民生福祉提升、城市功能重塑提供有益借鉴，助力城市更新工作从“个案成功”迈向“系统成功”，让老城区在新时代焕发新活力、承载新希望。

摘要

徐汇区东安一、二村片区旧城区改建项目（以下简称"东安旧改项目"）是上海史上规模最大的单地块旧改征收项目，位于徐汇区枫林街道内环核心区，涉及117幢居民楼、6057证住户，总建筑面积31万平方米。项目于2024年3月启动改造，仅用5天实现99.95%的签约率，2025年完成三宗地块出让，总金额达523.03亿元，创下全国土地出让总价纪录。

项目通过系统性创新，构建了"经济可行、规划引领、实施高效、社会协同"四位一体的更新模式。在经济平衡方面，创新采用捆绑开发机制，通过容积率从1.2提升至3.77实现项目可行性；在实施架构方面，建立"市区联手、政企合作"的分级开发模式，精准引入专业开发商；在治理机制方面，通过党建引领、阳光征收、居民共建等创新做法，确保项目高效推进。

项目成效显著，实现了多维度价值提升。在社会效益方面，居民人均居住面积从不足5㎡提升至20㎡以上，住房成套率达到100%，并形成完善的"15分钟生活圈"服务体系；在经济效益方面，土地价值得到充分释放，土地利用效率提高217%，同时打造"国际医创城"产业功能，预计带动就业超万人；在生态效益方面，通过科学规划显著改善区域环境，构建绿色低碳的城市空间。

该项目的成功实践，为超大城市核心区更新提供了系统性的解决方案和方法论借鉴。其创新的经济平衡模式、政企合作机制和社会治理经验，对推进城市高质量发展具有重要的示范意义和参考价值。

项目概况

东安旧改项目地处上海市徐汇区枫林街道，具体范围东至枫林路、南至中山南二路、西至东安四村、北至零陵路，紧邻复旦大学附属中山医院，距离西岸金融城仅1.5公里，属于上海内环内稀缺核心地段。该项目始建于上世纪五六十年代，曾是新中国首个市直机关与工人合居的住宅小区，承载上海城市发展早期重要记忆。

历经半个多世纪的使用，项目在旧改启动前已积累诸多突出问题。居住条件上，非成套房屋占比近70%，50平方米以下小户型占比超70%，“厨卫公用、空间逼仄”成普遍现象，房屋漏水、电路老化等安全隐患突出，90%以上居民有“改善居住”迫切需求；城市界面上，周边枫林国际、徐汇牙防所等现代化设施已建成，而东安新村低矮破旧的建筑风貌与之形成强烈反差，沦为内环核心区“城市补丁”；人口结构上，在册户籍人口15160人，孤老、独居老人、重大病患者、低保人员等九类特殊群体占比约61%，家庭矛盾、利益纠纷等社会问题集中。正是这些长期未解的民生痛点与城市发展瓶颈，形成了“居民盼改、城市需改”的强烈共识，为后续项目高效推进奠定了坚实基础。

基于这一共识，项目自2024年启动以来，呈现出高效推进的特点。2024年3月第一轮意愿征询居民同意率达99.17%；2024年10月正式签约，仅5天就实现99.95%的高比例生效；2025年1月完成控规调整，新增3宗涉宅地块；2025年3月至5月，三宗涉宅地块通过协议出让完成交易，总金额达523.03亿元，其中125-31地块以341.35亿元创全国土地出让总价“地王”纪录；2025年9月，中海地产、招商蛇口、徐汇城投、中旅投资组成的联合体获取两地块开发权，标志着项目迈入实质性开发建设阶段。

图1：东安一村实景图

图2：东安一村、二村地块区位图

图3：徐汇区斜土社区C030301单元控制性详细规划125、127b街坊局部调整普适图则

表1：三幅地块信息表

二

做法经验

东安旧改项目通过系统性创新，构建了“经济可行、规划引领、实施高效、社会协同”四位一体的更新模式。该模式以捆绑开发与动态平衡机制为核心经济逻辑，以容积率提升与功能融合为空间支撑，以政企协同与分级开发为实施保障，并以党建引领、阳光征收、居民共建为基础治理手段，形成了一套可复制、可推广的超大城市核心区更新方法论。

1.创新实施机制

1.经济平衡：捆绑开发与成本覆盖机制

东安旧改项目采用三地块捆绑开发的整体核算模式，构建了可持续的经济平衡路径。项目实际动迁成本接近每平方米15万元，总成本预估达数百亿元，若分散开发，单幅地块均无法独立承担。通过捆绑开发，总建筑面积提升至约60万平方米，实现了显著的规模效应：一方面摊薄了单位成本，另一方面为功能混合与“交叉补贴”创造了条件。具体而言，项目将商业与科研功能集中布局于125-31地块，而127b-23、24地块则聚焦高端住宅开发，形成“以住宅和商办收益反哺产业载体、公共服务设施与动迁成本”的内在平衡机制。523亿元的土地出让金覆盖了约90%的前期动迁成本，而约40万平方米的可售住宅预计货值达800亿元，共同保障了项目整体在经济上的可行性与良性循环。

2.科学规划：容积率提升与功能融合路径

项目规划以容积率提升为关键抓手，通过空间资源的优化配置，系统性破解了原有城区功能衰退与配套缺失的困境。规划将平均容积率从1.2提升至3.77，这一决策建立在多维度合理性基础之上：经济层面，提升开发强度是覆盖巨额动迁成本、实现项目资金平衡的必要前提；功能层面，为承载“国际医创城”的产业生态与完整公共服务体系提供物理空间保障；技术层面，经交通、环境等专项评估验证了区域对高强度开发的承载能力。

在提升容积率的基础上，项目通过精准的功能布局实现价值融合。产业功能上，依托中山医院资源在125-31地块集中布局15万平方米医创载体，构建“研发—临床—转化”一体化生态；居住功能上，127b-23、24地块聚焦高端改善需求，通过取消公租房和中小套型配建以及规划大户型产品提升社区纯粹性。二者通过“医疗创新走廊”与景观绿带实现有机分隔与联动，最终形成“高端就业+品质居住”相辅相成的功能格局。

图4：徐汇区枫林-01更新单元规划实施方案规划结构图

3.多元合作：分级赋能与权责对位的实施架构

项目采用“市区联手、政企合作”的模式，其精髓并非简单引入多个合作方，而是基于开发链条的不同环节与地块的核心功能，进行战略性的能力匹配与风险分摊，形成“分级赋能、权责对位”的实施架构。

一级开发由政府平台主导，为资产价值“筑基”。在土地出让阶段，由徐汇城投与上海地产集团等市级平台合资成立项目公司（如上海新东安、上海新百安），通过协议出让获取地块。此举旨在利用政府平台的公信力与资源协调优势，高效完成前期土地整理与规划定位，为地块注入确定性，从根本上锚定并提升其基础价值，为后续市场化运作铺平道路。

二级开发按“功能”引入专业开发商，实现“能力嫁接”。在开发运营阶段，并非简单引入资金，而是依据地块功能精准引入顶级开发商。例如，在高端住宅开发上经验丰富的企业（如中海、招商、中华企业、宸嘉）主导住宅地块，确保产品力与溢价能力；而对包含复杂产业载体的地块，则需兼具开发与产业资源整合能力的企业（如中海）共同操盘。该模式通过清晰的权责利划分，不仅分散了巨额投资风险，更关键的是保障了高端定位的精准落地。它避免了单一开发商能力短板可能带来的品质折损，通过强强联合，将政府的战略意图、平台的本地资源与市场顶尖的专业能力无缝对接。

4.政府统筹：全链条赋能与制度保障

徐汇区政府以“政策护航、资源整合、流程提速”为核心，为项目提供全链条支持。政策方面，徐汇区将项目纳入市级“两旧一村”改造重点项目库，出台专项征收补偿政策，结合区域房价水平细化“评估价+补贴+奖励”标准，保障居民收益；针对特殊群体推出“优先选房+搬家帮扶+医疗衔接”组合政策，解决后顾之忧。规划方面，区规资局仅用3个月完成斜土社区125、127b街坊控规调整（从公示到批复），明确3宗涉宅地块指标，同步规划空中连廊、地下通道与西岸金融城联动，助力项目从“单一旧改”向“综合开发”升级。此外，组建跨部门工作专班（整合住建、城管、民政、医疗等12个部门），联合开展违建拆除、治安维护，协调社区医院为行动不便老人上门体检，联动教育部门预留安置房源周边学校学位，打通“征收-安置-服务”全环节堵点。

该做法适用于涉及面广、协调难度大的大型城市更新项目，能通过政府统筹打破部门壁垒，提升项目推进效率。要知道，旧改项目常因“部门权责交叉、审批流程冗长、资源协调困难”陷入推进慢、推进难的困境，而徐汇区政府正是通过“定政策、提速度、聚资源”的主动作为，成为项目突破瓶颈的“主心骨”，让原本可能耗时数年的流程大幅压缩，为项目高效落地提供了关键保障。

5.党建引领：精准化的群众动员体系

项目以党建为核心抓手，成立临时党委和12个临时党支部，组建近500人旧改专班（党员占比超30%）。针对占比约61%的特殊群体（居住困境最为突出），建立“一户一表”档案，通过“圆桌会议+上门走访”双轨模式解决居民诉求——累计召开240余场圆桌会，对未参会居民实现100%上门沟通，成功化解家庭矛盾、利益纠纷超300起，快速打消居民顾虑，为高比例意愿征询和签约奠定基础。该经验适用于人口结构复杂、特殊群体集中的大型旧改项目，能通过精准服务凝聚共识。

6.阳光征收：全流程透明的补偿机制

面对居民对“公平补偿”的核心诉求（小户型、非成套房屋居民尤为敏感），项目推行全流程透明化征收：标准统一上，从面积认定、评估价核算到补偿金额确定，均采用“电子签约系统”，杜绝人为操作空间；信息公开上，在征收基地设置公示栏，实时公布每户签约进度、补偿明细及安置房源剩余情况，主动接受居民监督；利益保障上，采用“评估价+补贴+奖励”模式，若评估价低于区域均价则按均价计算，额外设置早签约奖、早搬迁奖，居民最高可多获15%补偿。此做法适用于涉及大量住户、补偿争议易频发的旧改项目，能以公开公正减少推进阻力。

7.居民共建：自发组织参与的共同治理

项目将居民作为旧改核心力量，推动全流程参与。规划阶段，通过“居民议事会”收集意见，对征收方案修改10余处（如增加浦东三林安置房源、优化户型设计），充分尊重居民意愿；实施阶段，居民自发组建“签约互助群”，帮助孤寡老人看房选房、搬家，主动劝说住房条件较好的居民支持旧改，形成“带头走+拉着走”良好氛围，快速带动签约速度。此经验适用于居民诉求强烈、需凝聚集体共识的旧改项目，能以居民自治加速项目推进。

更新成效

东安新村旧改项目在社会效益、经济效益、生态效应等多维度取得显著成效，实现了“民生改善、经济增长、生态优化”的多重目标。

1.社会效益：民生福祉与城市功能全面提升

项目彻底解决了老旧小区的历史遗留问题。居民人均居住面积从不足5㎡提升至20㎡以上，住房成套率达到100%；4500套安置房源精准对接需求，特殊群体获得优先保障。社区服务设施全面升级，形成"15分钟生活圈"完善服务体系。在城市功能方面，195米超高层地标重塑城市天际线，一贯制学校、社区医疗中心等配套设施补齐区域公共服务短板，与西岸金融城的功能联动显著提升了区域综合承载力，实现从单一居住区向综合功能区的转型升级。

2.经济效益：土地价值与产业活力充分激活

项目创造了显著的经济价值。土地出让金523亿元创全国纪录，容积率从1.2提升至3.77使土地利用效率提高217%，纯住宅楼面价超12万元/㎡体现了强大的价值兑现能力。通过"土地出让收益+规划增值+多元合作"的三重路径，不仅覆盖了90%以上的前期成本，更形成了"前期平衡+后期增值"的良性循环。产业方面，"国际医创城"定位预计带动就业超万人，与西岸金融城形成的"医疗+金融"产业集群将为区域经济注入持续动力。

3.生态效应：城市环境与居住品质显著改善

项目通过科学规划大幅改善区域生态环境。采用"一廊、三带、三区、三点"的空间结构，规划三条景观绿带，增加区域绿化面积，提升城市生态承载能力。空中连廊、地下通道的设计减少地面交通压力，构建"绿色低碳"的交通体系。在居住环境方面，127b-23地块首层架空设计增加社区公共活动空间、改善通风采光，配套的社区公共服务设施与"15分钟生活圈"为居民提供便捷、绿色的生活方式。

四

项目局限性

尽管东安旧改项目在徐汇滨江地区取得了显著成效，但从上海其他区域推广复制的角度考量，仍存在以下现实局限性：

1. 资金平衡高度依赖滨江地段能级

项目依托徐汇滨江这一稀缺板块的土地溢价实现资金闭环，523亿元的土地出让收入建立在其直面黄浦江的区位价值基础上。而上海多数更新片区不具备同能级的江景或核心资源支撑，难以复制“以地段溢价覆盖整体更新”的平衡模式。即便在上海，非滨江、非热点区域的旧改项目仍将面临投入产出失衡的压力。

2. 实施主体能力与政企协作深度难以对标

项目由中海、招商等头部房企操盘，要求企业具备从住宅开发、商业运营到产业导入的全链条能力。同时，项目推进中所依赖的区级强力支持与跨部门协同机制，在其他区域未必能够完全复制。若区域政府资源协调能力有限，或缺乏相匹配的品牌开发商参与，项目整体推进效率与实施质量将面临挑战。

3. 规划政策支持力度具有区域特殊性

项目从容积率1.2提升至3.77的调整幅度，在上海常规更新项目中属较高水平，依赖规划部门对滨江重点地区的特殊支持。此外，项目在审批流程上享受的“绿色通道”与并联审批机制，也体现了试点项目的政策优先性。其他区域若无法获得同等级别的规划弹性与行政支持，项目周期与成本控制将面临更大不确定性。

4. 市场窗口与区域联动条件难以重现

项目启动时恰逢上海高端住宅相对比较火热的时期，为土地拍卖提供了有利环境。而当前市场整体进入调整阶段，高端住宅市场也面临去化压力。此外，项目与西岸金融城、前滩等核心板块的联动效应，在上海其他缺乏同类能级辐射的片区难以再现，影响项目整体吸引力与持续运营能力。

5. 功能复合与长期运营能力面临考验

项目定位为“住宅+商业+办公+文化”综合体，其成功不仅依赖前期开发，更取决于后期运营与产业导入能力。若缺乏具备整体运营经验的实施主体，或区域产业基础与消费能级不足，容易陷入商业空置、社区活力不足的困境，影响项目长期价值与社会效益。

五

小结

东安旧改项目的成功实践，标志着上海城市更新从解决基本民生诉求迈向追求区域功能重塑与高质量发展的新阶段。该项目最具价值的成果在于系统性地构建了一套在超高成本约束下实现经济平衡、社会效益与城市升级多目标协同的"东安模式"。

这一模式的方法论精髓体现在三个层面：在经济逻辑上，通过"整体规划、肥瘦搭配"破解资金难题；在实施路径上，通过"政府主导前期、市场运作后期"实现风险共担与效率最大化；在价值创造上，通过"规划定位先行引领土地增值"为核心区存量空间赋能。这些创新实践为超大城市核心区更新提供了重要参考。

然而，需要清醒认识到，项目的成功建立在特定的区位条件、政策支持和市场时机基础上。在经验推广时，应重点借鉴其方法论和实施理念，而非简单复制具体做法。对于大多数项目而言，需要结合自身条件，在项目规模、合作模式、平衡机制等方面进行适应性调整，探索符合当地实际的可实施路径。

未来，随着城市更新进入"留、改、拆"并举的深化期，需要在容积率转移、跨区域资源调配、长效收益机制等方面进一步创新，推动城市更新工作实现从"个案成功"到"系统成功"的转变，持续促进城市的可持续发展。