县委书记的权力和考核

我们现在聚焦于一个县城的首脑，观测这个岗位的权力范围和上级对他的考核。中国的党政机构，从上到下包括五个行政等级：国家级、省部级、地厅级、县处级和乡科级，每个级别又分正副。在这个序列中，对应的机构和人处于何种级别是比较清楚的，有的政府部门需要高配主要管理者的行政级别，正如普通省会城市的市委书记要高配到副部级。在我们经常听到的人员头衔中，有两种比较特殊。比如中央委员属于什么级别？其实中央委员跟人大代表、政协委员一样，是代表人士的身份，并不是公职，本身并不带级别，他的级别取决于个人在行政系统中的职务级别。在介绍某人时，我们也会听到一级巡视员、二级调研员、主任科员，这三类头衔属于职级，不属于职务。不在行政等级中。

县委书记属于县处级，在级别序列中并不高，属于基层干部，跟省里普通的处长和中央部委一个科室的负责人一个级别。直辖市或副省级城市的街道办主任，也是处级。比如深圳市南山区的粤海街道，由于辖区内有华为、大疆、腾讯等企业，街道的地区生产总值约为整个南山区9000多亿的一半左右，超过很多城市的地区生产总值。资源能力不同，能做的事范围也有所不同。所以听到哈佛大学博士去某街道办当主任，不必替人叫屈，一工作就干上了处级，属于开挂的职业起点。

县委书记是县域里的一把手，他的主要行权方式是通过县常委会。常委会可以决定全县所有的重大事项，包括干部任命、重大方针政策的贯彻落实、重大项目的审批和突发事件的处置。不夸张地说，身处县城体制内，不管是公务员、国企干部还是中小学教师，职业前途都可能受到县委书记的县级管理部署影响。这是显性的权力安排。县委书记还可以调动多方资源，包括法律并没有明确规定的，或者属于灰色地带的资源，这属于“隐性权力”。比如辖区内民营企业向银行贷款。银行属于垂直管理的条管单位，可以不受县委书记的属地管理。但是条管单位也不能无视属地长官的合理意见倾向。但也因为条块结合的关系，条条部门的人，比如省农业农村厅的副处长，县委书记都需要对他的正式或非正式的建议非常在意，因为农口的拨款一直都是县财政收入的重要来源。

县委书记最重要也是最头疼的工作是三项：维稳、招商和借债。维稳是辖区内不能出现群体性事件、恐怖主义事件，必须维持社会的安全稳定，同时安全生产也是维稳的重要方向，包括煤矿、非煤矿山、建筑场地及生产场所发生的各类伤亡事故。招商是为了辖区内的经济发展，对于县级政府来说，重要资源由行政级别来分配，落到县里的不多，县里必须有自己的造血功能，而很多县无论是基础设施还是产业集群都不占优势，县委书记压力巨大。借债往往因为收入不够，但政府支出则是刚性的，这其中的缺口或大或小，最好的方式是发行地方债，一次性借了，后面慢慢还。但市和县并没有独立发债的权力，只能通过城投公司等平台去发债，然而一旦违约，就会被平台拉进黑名单，不能再发债，只能向银行借钱做短期周转。

地方债是中国经济中的一个显性问题。根据兰小欢在书中的结论，几乎所有省份，无论财政收入多寡，债务都在飞速扩张。同济大学钟宁桦教授的研究表明，全国省一级的债务大约是35万亿。全国城投平台有息负债已经超过70万亿，每年仅利息为3万亿。早些年地方债相对容易解决，通过卖地的方式把钱赚回来。随着土地财政作为发动机的功能变弱，地方政府的偿债能力变小。通常用借新债还旧债的方式，这些债务一半以上是银行购买。城投债在金融市场还算有一定投资价值的标的，地方政府的税收是其隐形担保。官员治理的核心是绩效考核，十八大后对县级官员考核的一级指标比十八大前明显增加，从6个增加到15个；减分项明显增加，从5个增加到20个；一票否决事事项从5个增加到7个。一票否决的项目越多，意味着过去主要考核财政收入的理念已经被放弃了，现在更多强调经济社会发展的全面问责，即从政绩驱动转向问责驱动。哪些事项跟一票否决相关呢？比如领导班子成员、单位职工有一定比例的因违法乱纪立案审查或受到党纪处分的，发生一起较大生产安全责任事故的、瞒报生产安全事故社会影响恶劣的；贯彻落实党中央重大决策部署不力，这一条看起来比较虚，但实际包含的内容很多，比如脱贫攻坚、环保督查、卫生防疫出现问题，都会导致一票否决。

县委书记财权不大，事权巨大，属地责任四个字，把县域管理的本质揭示出来，这是一个“无限责任”政府，属地发生的任何事项都跟县委书记相关。因此也有人说，县委书记是天下最难当的官。但是聂辉华从调查发现，担任过县委书记的人，晋升上也会更快一些。韩非子有云：“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，基层工作的经验对于公务员来说极为珍贵。