《民法典》解读365：宅基地使用权的变更、注销登记

《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十三章宅基地使用权，第三百六十五条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。

本条是关于宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理登记的规定。

一、历史由来

本条完全承袭了《物权法》第一百五十五条。

二、规范目的或功能

本条规定的目的在于督促当事人在宅基地使用权发生转让或者消灭后及时办理宅基地使用权变更登记或者注销登记。宅基地使用权登记具有对外公示宅基地使用权归属状况的作用，宅基地使用权归属状况发生改变后，如果不及时进行相应的变更或者注销登记，就会导致宅基地使用权的实际归属状况与公示的归属状况不一致，第三人难以发现宅基地使用权的真实归属状况，从而影响其交易安全。及时进行宅基地使用权变更登记或者注销登记能够使宅基地使用权的归属关系明晰化，因而本条规定要求已登记的宅基地使用权转让或者消灭后应当及时办理变更登记或者注销登记。

宅基地使用权为不动产用益物权，根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定进行登记。这是物权公示原则的要求。宅基地使用权的转让、消灭，涉及不动产物权的转让、消灭，为保障当事人的合法权益，应办理变更登记手续或者注销登记。

从实践的情况看，宅基地使用权的登记管理较为混乱，而且基于法律意识不高，农民对宅基地使用权权利凭证的重视程度不高。为加强宅基地管理，依法保护宅基地使用权人的合法权益，推进宅基地使用权确权登记工作，近年来有关部门出台了多部规范性文件。如2008年国土资源部发布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号),2014年国土资源部、财政部、住房和城乡建设部等联合出台《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2014〕101号),2016年国土资源部发布《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。

宅基地使用权为农村村民享有的一项至关重要的财产权利，宅基地问题影响着农村社会的和谐稳定。宅基地使用权的登记制度，有利于保护宅基地使用权人和利害关系人的合法权益，维护交易安全。从相关部门出台的规范性文件看，宅基地的确权、登记、发证工作已有效开展，推进在全国范围内宅基地使用权登记的完成。而已经登记的宅基地使用权的转让、消灭问题，基于《物权法》明确规定需办理变更登记或者注销登记，应办理物权登记。此既为物权公示原则之要求，又有利于保护当事人的合法权益。《民法典》本条保留了《物权法》第一百五十五条的规定内容。

三、本条规范的具体内容

本条规范对宅基地使用权发生转让或者消灭后的变更登记或者消灭登记事项作出规定。从本条规定的结构来看，它只是对当事人提出了具体的要求，并未直接明确具体的法律后果，因而属于不完全法条。

就本条规定的具体内容而言，其针对的是已经登记的宅基地使用权。我国宅基地使用权设立采取何种物权变动模式，在本章的规定中并未加以明确，需要结合物权编的其他法律条文加以确定。宅基地使用权属于不动产用益物权，就不动产物权变动，《民法典》第二百零九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”

可以看出，不动产物权变动原则上采登记生效主义，但法律另有规定的除外。在法律另有规定的情况下，从其规定，不动产物权变动不采登记生效主义。例如，《民法典》第三百三十三条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”依此规定，土地承包经营权的设立采合同生效主义，不采登记生效主义。

《民法典》第三百三十五条规定：“土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”即土地承包经营权的变动采登记对抗主义，也不采登记生效主义。另外，《民法典》第三百七十四条规定：“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”依此规定，地役权设立也采合同生效主义，不采登记生效主义。在《民法典》的宅基地使用权一章，并无关于宅基地使用权变动的特别规定，所以宅基地使用权的变动遵照不动产物权变动的一般原则，采登记生效主义。

作为不动产物权变动的模式，登记生效主义与登记对抗主义相对应。不动产物权变动登记生效主义，是指在依法律行为发生的不动产物权变动中，仅有当事人的意思表示一致不足以发生不动产物权变动的效力，还必须满足登记这一公示要件才能发生不动产物权变动的效力。因此在登记生效主义模式下，办理登记是不动产物权变动的必备要件。不动产物权登记对抗主义，是指在依法律行为发生的不动产物权变动中，不动产物权变动可依当事人的合意发生，不以登记为其生效要件，但不动产物权变动登记后可以对抗善意第三人，不登记则不得对抗善意第三人。

登记对抗主义模式较为灵活，但在未为登记时，不动产物权变动情况因未公示而难以为他人知悉，不利于第三人的交易安全。登记生效主义模式下，不动产物权变动情况因登记而对外公示，有利于保护第三人的交易安全。登记生效主义模式下，登记作为不动产物权变动的生效要件是对依法律行为发生的不动产物权变动提出的要求。宅基地使用权初始取得时，在程序上是先由村民提出申请，然后由政府部门进行审核批准。这种审批制使得宅基地使用权的初始取得并不完全等同于依平等主体间的法律行为取得，针对这种特殊性，村民在获得政府的批准文件时就应当认为取得了宅基地使用权，而不是登记后宅基地使用权才开始生效，这样也可以防止相关部门拖延登记而损害村民的权益。但村民在取得宅基地使用权后进行转让的，宅基地使用权的变动应当以登记为生效要件。

本条规定的宅基地使用权变动登记包括转让变更登记和消灭登记两种情况。对于宅基地使用权转让变更登记，根据国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第十四条第一款的规定，应当由当事人双方共同申请办理。如果宅基地使用权转让方不配合受让方申请办理登记的，受让方可否持其与转让方签订的宅基地使用权转让合同单方申请办理宅基地使用权变更登记?对此，法律并没有予以明确规定。

《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：(一)尚未登记的不动产首次申请登记的；(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的；(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；(四)权利人姓名、名称或者自然状况发生变化，申请变更登记的；(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；(六)申请更正登记或者异议登记的；(七)法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。”

《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第一款规定：“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。”依此，在宅基地使用权转让人不配合受让人申请办理宅基地使用权变更登记时，受让人可先行诉讼或者依仲裁协议申请仲裁，胜诉后持法院的生效裁判文书或者仲裁裁决书等单方向登记机构申请办理宅基地使用权变更登记。在发生宅基地使用权继承的情况下，继承人可持相关证明文件单方向登记机构申请办理宅基地使用权变更登记。依《不动产登记暂行条例实施细则》第四十二条的规定，宅基地使用权变更登记不仅包括宅基地使用权发生转让的情形，还包括因依法继承、分家析产和集体经济组织内部互换房屋等导致宅基地使用权发生转移的情形。

农村住宅和宅基地使用权发生变更后，如果当事人不及时办理房屋和宅基地使用权变更登记，因宅基地使用权的变动情况没有通过登记对外公示，变动后实际宅基地使用权人因此遭受利益损失的，只能由自己承担不利后果。

在某房屋拆迁安置补偿合同纠纷案中，法院认为：房屋的集体土地使用权证登记在张某初名下，虽然张某初主张案涉房产已通过签订遗赠扶养协议的方式将所有权转让给案外人张某，因张某初转让的是不动产物权，依照法律规定需要办理登记，未经登记不发生物权变动效力。故在张某初与张某未办理物权转让登记的情况下，该转让不产生物权公示效力，且不得对抗善意第三人。某街道办依据集体土地使用权证上载明的使用权人而与张某初签订《动迁补偿协议》,其主观上已尽了必要的审查义务，且某街道办有充分理由相信张某初为该房屋的合法权利人。如果张某初和张某之间确有物权转让的事实，张某作为相关权利人可依法向张某初主张权利。因此一审法院判决张某初依法履行《动迁补偿协议》,向某街道办事处交付协议所涉房屋。张某初上诉后，二审法院维持了原判。

宅基地使用权的消灭，包括非基于使用权人意愿的宅基地使用权被动消灭，也包括使用权人主动放弃宅基地使用权(当然这并不多见)，都需要办理宅基地使用权注销登记。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款的规定，这种情况下由当事人单方申请办理注销登记。

首先，宅基地使用权人在宅基地使用权消灭后申请办理注销登记。但如果宅基地使用权人不愿意办理或者宅基地使用权人因去世无法办理，宅基地使用权的注销登记如何落实?《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：(一)人民法院持生效法律文书和协助执行通知书要求不动产登记机构办理登记的；(二)人民检察院、公安机关依据法律规定持协助查封通知书要求办理查封登记的；(三)人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的；(四)法律、行政法规规定的其他情形。”

依此规定第三项，人民政府在征收或者收回宅基地使用权的决定生效后可以要求不动产登记机构办理注销登记。宅基地使用权被征收后可以要求登记机构办理注销登记，但须注意的是农村宅基地由集体所有变为国家所有并不等同于征收。

宅基地使用权注销登记对当事人权利影响甚大，因此为了防止注销错误给当事人造成损害，《不动产登记暂行条例》第十九条规定，因不动产灭失导致的注销登记，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看。

《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定不动产权利收回时人民政府可以要求不动产登记机构办理注销登记。但农村宅基地的所有权属于农民集体而不是政府，宅基地使用权的收回主体只能是作为农民集体意思机关的农村集体经济组织而不是政府，因而向不动产登记机构申请注销登记的主体应当是农村集体经济组织而不是政府。但我国现行法律并没有明确规定农村集体经济组织向不动产登记机构单方申请宅基地使用权注销登记的权利，如果宅基地使用权消灭后原宅基地使用权人不申请注销登记，宅基地使用权的注销登记就难以落实。

因此，明确规定农村集体经济组织在符合条件的情况下向不动产登记机构单方申请宅基地使用权注销登记的权利十分必要。当然，为了防止不当注销宅基地使用权给使用权人的权利造成损害，还必须明确规定农村集体经济组织可以单方申请宅基地使用权注销登记的具体条件以及申请时应当向不动产登记机构提交的证明材料。不动产登记机构对相关资料应严格审查，并到所涉宅基地进行实地查看。

四、其他问题

（一）宅基地使用权登记机关

关于宅基地使用权的登记机关，根据《物权法》第十条的规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”在《物权法》出台以前，我国办理不动产登记的机构有多个部门。登记机构不统一，存在重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端。

《物权法》出台后，根据规定，不动产登记由不动产所在地的登记机构办理。特别是《不动产登记暂行条例》第七条明确规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准的用海、用岛项目，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。由此，宅基地使用权的登记机关，应根据前述规定由依法设立的不动产登记机构办理。

（二）宅基地使用权登记规则

从现行法律、法规的规定看，针对不动产的登记问题，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》进行了细化、明确。针对宅基地使用权的登记问题，根据《不动产登记暂行条例》第五条的规定，宅基地使用权属于依照该条例的规定办理登记的事项。而针对具体的登记规则，该条例第三章“登记程序”中则有所涉及。

比如，宅基地使用权登记申请的提出，《不动产登记暂行条例》第十四条明确了哪些情形应由当事人双方共同申请，哪些情形可由当事人单方申请。对于宅基地登记申请人在申请登记时应提交的材料，《不动产登记暂行条例》明确申请人应提交以下材料：(1)登记申请书；(2)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；(3)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；(4)不动产界址、空间界限、面积等材料；(5)与他人利害关系的说明材料；(6)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。而《不动产暂行登记条例实施细则》则在《不动产登记暂行条例》的基础上对相关问题作了进一步的明确。

在受理当事人申请后，不动产登记机构负有审查职责。就不动产登记所负有的审查职位是实质审查还是形式审查问题，学界一直存在争议。从《物权法》的相关规定看，法律并未明确不动产登记机构的审查职责是实质审查还是形式审查。但从《不动产登记暂行条例》等相关规定看，不动产登记机构要对申请人提交的材料进行实质审查，必要时还要进行查验、实质查看和调查。比如《不动产登记暂行条例》第十八条、第十九条的规定。因此，对当事人提出的登记申请的审查，不动产登记机构应进行实质审查。

（三）宅基地使用权登记效力

根据我国的现行法律规定，针对物权登记模式问题，我国立法规定了以登记生效主义为原则，以登记对抗主义为例外的模式。比如，《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”

宅基地使用权问题比较特殊，权利的取得必须经过有权机关批准，批准在先，登记在后，即宅基地使用权必依法取得才能依法登记。宅基地使用权确权登记问题政策性比较强，流转范围受到严格限制，立法机关考虑广大农村实际情况和宅基地使用权登记现状，并未明确宅基地使用权采登记生效主义。

根据宅基地使用权登记的种类不同，宅基地使用权登记则具有不同的类别。比如，基于宅基地使用权的流转和消灭而办理的登记，则分为变更登记和注销登记。当宅基地使用权转让后，则宅基地使用权的主体发生了变更，即从一个权利主体变更为另一个权利主体。在此情况下，基于登记生效主义之要求，为保护权利主体的权利，应及时办理变更登记。同样，在宅基地使用权消灭时，比如宅基地因自然灾害或者被征收时，宅基地使用权不复存在，在此情况下，应办理注销登记。

基于《民法典》第三百六十四条的规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。在此情况下，如失去宅基地使用权的人申请重新分配土地，如不进行注销登记，则从形式上看，宅基地使用权人名下仍有登记的宅基地使用权，则影响宅基地使用权人相关权益的行使。

（四）审判实践中应注意的问题

实践中，基于种种原因存在同一宅基地使用权转让给多人的情况。在受让人均主张宅基地使用权时，如何处理，存在争议。我们认为，根据不动产物权登记生效模式以及参照《农村土地承包纠纷司法解释》第二十条的规定，针对不同的情况，可作如下处理：

1.如果一方受让人已经就受让的宅基地使用权办理变更登记，则该当事人取得了宅基地使用权；另一受让当事人再主张宅基地使用权的，不能获得支持。

2.如果受让人均未依法办理宅基地使用权变更登记的，则合同生效的受让人优先取得宅基地使用权。

3.根据前述情形无法确定的，已经根据宅基地使用权流转合同合法占有宅基地的，取得宅基地使用权，但争议发生后一方强行先占宅基地的行为和事实，不得作为确定宅基地使用权的依据。

在此需注意的问题是，对未取得宅基地使用权的一方当事人的权利保护问题。未取得宅基地使用权的一方当事人，有权根据其与宅基地使用权出让人签订的合同，依法要求违约方承担相应的违约责任。