全域土地整治的社会意义与可持续实践价值

■胡庭萱 王国灿

导语：从碎片到整体的土地革命

当浙江湖州“坡地村镇”试点中，昔日的荒芜丘陵被精心梳理成错落有致的生态产业用地，农民在修复后的土地上发展起绿色农业与生态旅游；当上海金山区通过宅基地归并置换，在改善农民居住条件的同时，为高端绿色产业腾挪出宝贵空间，一幅幅生动的图景正诠释着全域土地整治所蕴含的深刻变革力量。这一超越传统“田水路林村”单一工程模式的新型国土空间治理手段，正以其系统性、整体性、协同性的特征，深刻重塑着人地关系，成为推动高质量发展、实现中国式现代化的重要引擎。今日，在生态文明建设迈入纵深阶段、城乡融合加速推进的背景下，探讨全域土地整治的社会意义及其可持续实践价值，具有鲜明的时代紧迫性和战略前瞻性。

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一、理论根基：全域土地整治的内涵与时代必然性

全域土地整治是以国土空间规划为引领，打破城乡、区域、要素界限，对特定区域内山水林田湖草沙等全要素进行统筹规划、系统整治、优化配置、高效利用的综合性活动。其核心特征在于： 全域性：覆盖空间无死角，统筹生态、农业、城镇空间； 综合性：整合土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、生态修复、乡村建设等多类型工程； 协同性：强调部门协作、政策集成、多元主体参与； 可持续性：将生态保护修复、资源节约集约、绿色低碳理念贯穿始终。

其兴起源于深刻的时代需求：

空间失衡的现实压力：耕地碎片化、生态空间被挤占、城乡用地结构失衡（2025年最新数据显示，全国人均城镇建设用地仍超国标上限，而农村宅基地闲置率在部分区域仍高于10%）；

生态文明建设的战略要求：落实“山水林田湖草沙是生命共同体”理念，提升生态系统质量和稳定性；

高质量发展与共同富裕的目标驱动：优化要素配置，释放土地潜能，支撑产业升级与城乡融合；

国土空间治理现代化的内在逻辑：提升空间治理的系统性、整体性、协同性，实现空间资源的精细化、智慧化管理。

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二、重塑社会图景：全域土地整治的深远社会意义

全域土地整治绝非单纯的工程技术行为，其社会意义深刻而广泛，是重构空间秩序、激发社会活力的关键实践。

(一) 促进城乡融合与乡村振兴的核心载体

空间重构激活乡村内生动力：通过优化村庄布局（如撤并“空心村”）、完善基础设施和公共服务配套（如浙江“千万工程”升级版），显著提升乡村宜居宜业水平。土地整治释放的建设用地指标流转收益，成为反哺乡村建设、发展特色产业的重要资金来源。

要素流动畅通城乡循环：建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策工具，在整治框架下打通了城乡土地、资本、人才等要素双向流动的通道。农民可通过宅基地自愿有偿退出、土地入股等方式获得更多财产性收益，分享城镇化红利。如四川成都郫都区战旗村，通过整治盘活土地资源发展乡村旅游和文创，村民人均年收入显著提升。

产业导入赋能乡村经济：整治后形成的集中连片、配套完善的土地空间，为现代农业规模化经营、乡村旅游、田园综合体、乡村电商物流等新产业新业态提供了理想载体，创造了大量本地就业机会，吸引人才回流。

(二) 保障粮食安全与维护空间正义的基石

筑牢耕地保护红线：通过高标准农田建设、农用地整理、废弃建设用地复垦等，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护（2025年最新评估显示，全域整治项目区平均耕地质量提升0.5-1个等级），是落实藏粮于地战略最直接有效的抓手。

优化农业空间格局：解决耕地“碎片化”问题，推动“小田变大田”，为现代农业机械化、智能化、规模化经营创造条件，提高农业生产效率和抗风险能力。

彰显空间资源分配的公平性：通过科学规划与公众参与，保障农民在土地增值收益中的合理份额，避免因整治导致新的社会不公。确保生态保护地区、农业主产区的发展权补偿机制在整治中得到体现，是维护区域间、群体间空间正义的关键。

(三) 传承乡土文脉与提升社区治理的粘合剂

守护乡愁记忆与文化认同：优秀的整治实践注重保护传统村落格局、历史建筑、古树名木、特色农业景观等物质与非物质文化遗存（如江苏苏州吴江片区整治中对桑基鱼塘系统的保护性修复），避免“千村一面”，维系地方特色与文化根脉。

激发社区参与和治理效能：整治过程强调农民主体地位，通过村民议事会、方案公示、听证会等形式保障其知情权、参与权、监督权。这不仅是程序民主，更是培育公民意识、提升基层治理能力的实践课堂。成功的整治往往能增强社区凝聚力，为后续的乡村治理奠定良好基础。

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三、通向可持续未来：全域土地整治的实践价值与创新路径

实现社会意义的关键，在于其实践过程与结果是否真正嵌入可持续发展的基因。全域土地整治的可持续价值，是其生命力的根本所在。

(一) 生态优先：构筑韧性国土空间

系统性修复与保护：将生态保护修复作为整治的首要前提和核心内容。实施河湖连通、湿地恢复、废弃矿山生态重建、防护林体系建设等工程，提升水源涵养、水土保持、生物多样性保护等生态系统服务功能。黄河三角洲区域整治中，通过盐碱地生态改良和湿地恢复，显著提升了候鸟栖息地质量。

绿色基础设施网络构建：将生态廊道、绿道、蓝网、通风廊道等融入整治规划，构建贯通城乡的生态网络骨架，提升区域生态安全格局韧性和气候适应性。

资源节约与循环利用：推广节地、节水、节材、节能技术。如推广装配式建筑、使用再生建材、建设雨水花园和渗透式路面、应用农业节水灌溉技术（滴灌、微喷）等，最大限度降低资源消耗和环境足迹。

(二) 经济激活：培育绿色增长新动能

盘活存量，优化增量，提升土地效能：大力推动城镇低效用地再开发、农村闲置宅基地和废弃工矿用地盘活利用。通过混合用途开发、立体空间利用（如地铁上盖物业、地下空间开发）、提高建筑容积率等方式，实现土地集约利用水平的跃升（研究表明，有效整治可提升区域土地综合承载能力15%-30%）。

赋能产业转型升级：为高新技术产业、绿色制造、现代服务业等提供优质、连片的产业空间载体。同时，结合整治发展生态农业、康养旅游、文化创意等绿色产业，实现“绿水青山”向“金山银山”的价值转化。

创新价值捕获与共享机制：探索建立土地增值收益的合理分配机制，确保政府、集体、农民、企业等多元主体共享整治红利。推广生态产品价值实现机制（如碳汇交易、生态补偿）在整治项目中的应用，使生态保护者获得经济回报。

(三) 技术创新与智慧赋能：提升整治效能

数字化规划与精准实施：广泛应用遥感（RS）、地理信息系统（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技术和国土空间基础信息平台，实现规划编制、项目设计、工程监管、成效评估的全流程数字化、智能化、精准化。

智慧监测与动态管控：利用物联网（IoT）、传感器网络、无人机巡查等手段，对整治区域的生态环境要素（土壤墒情、水质、大气）、工程安全、土地利用状况进行实时动态监测和预警，为后期管护和适应性管理提供数据支撑。

低碳技术与材料应用：大力推广和应用节能建材、可再生能源（光伏建筑一体化、地源热泵）、绿色施工工艺、废弃物资源化利用技术等，显著降低整治活动自身的碳排放，打造“低碳型”土地整治样板。

(四) 制度协同与多元共治：保障长效运行

规划统筹与政策集成：强化国土空间规划对整治的刚性约束和战略引领，确保整治目标与规划蓝图一致。整合自然资源、农业农村、住建、生态环境、水利等多部门政策和资金，形成整治合力，避免“九龙治水”。

健全法规标准体系：加快完善覆盖全域土地整治全流程的法律法规、技术标准、规范指南，明确各方权责，规范操作程序，保障项目质量和各方权益。

创新投融资模式：探索政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制。推广政府和社会资本合作（PPP）、生态修复基金、绿色债券、土地整治专项债等模式，破解资金瓶颈。

构建共治共享格局：明确政府引导监管、企业专业运作、集体经济组织协调、农民主体参与、社会公众监督的协同治理架构。完善公众参与机制，保障透明度，凝聚社会共识。

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四、挑战与反思：迈向更高水平的实践

全域土地整治在蓬勃发展的同时，也面临严峻挑战：

复杂利益协调难题：平衡生态保护、耕地保护、发展诉求、不同主体利益（尤其是保障农民长远生计）的难度极大；

资金可持续性压力：大规模、高标准整治所需资金巨大，长效管护资金保障机制尚不健全；

技术与管理瓶颈：跨学科、跨领域技术集成应用不足，精细化、智慧化管理水平有待提升；

“重工程轻管护”倾向：部分项目后期管护责任不明、投入不足，影响可持续成效；

潜在生态风险：不科学的整治可能破坏原有生态系统，如过度追求集中连片导致生物栖息地破碎化。

五、结论：构筑人与自然和谐共生的空间基底

全域土地整治，是一场深刻的空间生产革命与社会生态实践。其核心社会意义在于，通过空间重构与资源重组，弥合城乡鸿沟，守护粮食根基，传承文化薪火，并在保障空间公平正义中夯实社会治理根基。而其可持续实践价值，则彰显于将生态优先理念深植于肌理，激活绿色经济动能，依托智慧赋能提升效能，最终在多元共治的制度框架下，实现国土空间的韧性、高效与永续发展。

土地之治，最终指向的是文明之兴。展望未来，全域土地整治的深化亟需在顶层设计强化协同、科技赋能突破瓶颈、多元融资保障长效、利益平衡促进共享等关键领域持续发力。当每一片土地都承载着生态之美、生长着产业之兴、寄托着人民之盼，全域土地整治便真正成为描绘中国式现代化壮丽画卷的坚实空间基底，为中华民族的永续发展铺就一条人与自然和谐共生的希望之路。

（本文作者：胡庭萱系四川农业大学公共管理学院2023级土地资源管理专业本科学生；王国灿系浙江之江绿色科技创新研究院资深副院长，文化战略观察者）