《民法典》解读364：宅基地灭失与重新分配宅基地

《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十三章宅基地使用权，第三百六十四条：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地”。

本条是关于宅基地使用权消灭、重新分配宅基地的规定。

一、历史由来

本条承继自《物权法》第一百五十四条的规定，但略有修改。《物权法》第一百五十四条的条文内容为：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”全国人大代表审议表决通过的《民法典》将“应当重新分配宅基地”修改为“应当依法重新分配宅基地”。“依法”主要是指依据《土地管理法》等法律，经此修改后，本条第2句仅发挥引介规定的功能。

二、规范目的或功能

用益物权为权利主体对他人之物依法享有的权利，在他人之物基于种种原因不复存在时，则用益物权人的权利必将受到一定的影响。如本法第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”同理，宅基地使用权作为用益物权的一种类型，亦存在灭失或影响用益物权行使的情况。宅基地使用权作为广大农民群众安身立命的基础，其灭失关涉广大农民群众的切身利益。为保护广大人民群众合法利益，有必要对宅基地使用权的灭失等问题予以规范。

宅基地使用权是村民居有所屋的基本保障，村民可以以户为单位申请分配一处宅基地，即每户村民都应当有一处宅基地以解决居住问题。宅基地灭失的，村民即随之丧失了对应的宅基地使用权，为了保证其基本生存，原则上应当对其重新分配宅基地。但为了防止村民滥用宅基地使用权，如果宅基地使用权消灭是由于村民自己的过错造成的，则不再对其重新分配宅基地。本条规定的目的在于明确应当对村民重新分配宅基地的法定情形：因自然灾害等非村民自身原因致宅基地灭失的。

三、本条规范的具体内容

一般而言，宅基地使用权消灭分为绝对消灭和相对消灭。宅基地使用权绝对灭失，是指因某种客观事实或行为的出现，导致宅基地使用权人不再享有权利。比如因地震、河流改道、火山喷发、山体滑坡等自然灾害的原因，导致农村村民的宅基地不能恢复原状、继续使用或者灭失等情形。再比如，因某种行为的发生，导致宅基地使用权人不再享有权利。根据《土地管理法》的有关规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。由此，土地被征收或者征用时，则会导致宅基地使用权的灭失。

此外，集体经济组织根据《土地管理法》第六十六条规定的情形，可以依法收回土地使用权。在土地依法被收回时，宅基地使用权也不复存在。宅基地使用权相对消灭，是指因宅基地使用权主体的变化，导致宅基地使用权人丧失了权利。宅基地使用权的相对消灭，主要表现为因住宅的出卖、出租、赠与等行为而产生的宅基地使用权人的使用权消灭，从而形成新的宅基地使用权主体的情形。

从本条的规定看，宅基地使用权消灭主要是指宅基地使用权的绝对消灭，且强调的情形是因自然灾害等原因导致宅基地灭失。宅基地作为一种用益物权，其主要目的在于通过物(住宅)的效用发挥而满足他人之需。显然，在发挥效用之物已不存在的情况下，他人基于物的效用之权利亦不应存在。对于宅基地自然灭失的情况，由于村民已失去宅基地，且符合宅基地的分配条件，有权申请分配宅基地，农村集体经济组织亦应当依法重新为其重新分配宅基地。

本条规定的具体内容由两部分构成，前一部分规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”；后一部分规定“对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地”。这两部分看似是各自独立完整的规定，但不可将二者分割加以理解。如果对这两部分规定分割理解的话，会误解本条规定的原意。

我们先来看后一部分规定“对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地”，如果对其孤立地理解，会得出只要失去宅基地的村民都应当重新分配宅基地这样一个结论，事实是这样吗?

《土地管理法》第六十二条第五款规定，农村村民出卖、出租或赠与住宅后再申请宅基地的不予批准。据此规定，村民因转让住宅而失去宅基地的，即使再申请宅基地也不会为其重新分配。因此，并非只要村民失去宅基地的，都要重新分配宅基地。

本条规定的前一部分“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”实际上是后一部分的条件限制。即从本条规定全文来理解，只有因自然灾害等原因导致宅基地使用权消灭的，才应当重新分配宅基地。如此，村民因自身原因导致宅基地消灭的，不享有重新分配宅基地的待遇。

因自然灾害导致宅基地灭失属于非因村民自身原因，是否只有因自然灾害导致宅基地灭失的村民才应当重新分配宅基地?对本条的规定进行观察我们发现，自然灾害后面还有一个“等”字，也就是说村民应当重新分配宅基地的条件并不限于因自然灾害导致宅基地灭失这一种情形，还包括其他非因村民自身原因导致宅基地灭失的情形。

例如，村民的宅基地因公共利益需要被政府部门征收后，其宅基地使用权消灭。这种情况下，村民宅基地使用权的消灭也并非其自身原因导致的，所以也应当重新分配宅基地。例如，在某宅基地使用权纠纷案中，村委会与合作社对原告村民享有所有权的土地进行整理时将原告刘某华等人享有使用权的宅基地收回，双方为此引发纠纷。一审法院审理后认为：土地所有权和用益物权均受法律保护，各权利主体行使权利发生冲突时，应兼顾各方利益，集体组织成员应当服从组织统一安排，但集体组织不得以多数人的意志损害少数人的合法权益，不得以集体的名义任意剥夺村民宅基地使用权。因此，村委会将刘某华等人的宅基地纳入土地整理项目后，应依法为其重新分配宅基地供其使用。案件经上诉后，二审法院维持了一审法院的判决。

宅基地即使因自然灾害等原因灭失后，原宅基地使用权人要重新获得宅基地必须仍具有该集体经济组织成员的身份，如果户口已迁出该集体经济组织的，则不再重新分配宅基地。

另外，因自然灾害等原因导致宅基地灭失后，村民虽然有权要求重新分配宅基地，但主张该项权利一定要明确宅基地分配的审批部门，否则会影响自身合法权利的维护。

因村民自身原因致宅基地使用权消灭的，村民不应当再重新分配宅基地。因村民自身的原因导致宅基地使用权消灭的情形包括哪些呢?

首先，村民因转让住宅致宅基地使用权消灭的。如前所述，村民虽然不能对外转让宅基地，但对本农民集体内的成员可以转让宅基地。村民将宅基地转让后而失去宅基地的，也不再对其重新分配宅基地，这主要是防止村民滥用权利，多次申请宅基地造成农村土地资源的浪费。

其次，违规使用宅基地而被依法收回的。依宅基地的使用目的，宅基地上只能由村民用于建造满足生活居住需要的住房及其附属设施，不得用于其他用途，如兴建企业用房或商品房等，如有这些行为，宅基地就会因为违规使用而被收回，宅基地使用权消灭。这种情况下，即使村民因被收回而不再拥有宅基地，也不得再重新分配宅基地。

最后，宅基地遭长期闲置不用。村民被分配宅基地后，如果将宅基地长期闲置不用，说明其对宅基地没有实际需求，宅基地也会因此被收回。对于长期闲置的时限把握，根据一些省份的规定，通常以2年为限，分配宅基地后超过2年时间仍不加以利用的，会被收回宅基地。因长期闲置宅基地而被收回造成宅基地使用权消灭的，原则上也不再重新分配宅基地。

从结构上看，本条规定的前后两部分内容共同表达了本条文的整体意思，二者是紧密联系不可分割的。前一部分属于条文内容的条件部分，满足这个条件后才会发生后面的结果，即前一部分“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”是后一部分“对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地”的条件，只有因自然灾害等非村民自身的原因致宅基地使用权消灭的才会发生重新分配宅基地这一法律后果，如果不能满足这一条件，即宅基地使用权消灭是由于村民自身的原因导致的，则不能发生重新分配宅基地这一法律后果。而后一部分属于法律效果部分，在满足前面的条件时，产生的法律后果就是对没有宅基地的村民重新分配宅基地。这样，这两部分内容共同构成了一个完整的法律条文。故对于本条规定内容的理解应当贯穿前后两部分从整体上加以把握。

四、审判实践中应注意的问题

实践中，宅基地使用权灭失的原因较为复杂。针对因自然原因导致灭失的，失去宅基地的村民适用本条的规定依法重新分配宅基地并不存在障碍。而对于因乡镇、村庄规划的需要而调整、收回宅基地情况时，是否与宅基地因自然原因灭失的情况一样，可以依法重新分配宅基地，则有待明确。

我们认为，对于此种情况，失去宅基地的村民应有权重新申请分配宅基地。在此需注意的问题是，农户失去宅基地后的重新分配，应当符合申请宅基地的条件，也即符合现行“一户一宅”及规定面积标准的前提，否则，因其不符合分配条件而不能获得许可。但基于宅基地福利性和物质性，对于不符合重新分配宅基地条件的农户，可以给予一定的经济补偿。