新规剑指“内卷”竞争

（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

新规剑指“内卷”竞争

——《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》解读

■ 蔡锟

日前，财政部《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，以下简称《通知》）正式发布，并于2026年2月1日实施。该通知从需求管理、审查机制以及履约验收三个层面对政府采购中异常低价问题进行了制度上的细化和完善。

解决异常低价问题的必要性

虽然，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的规定，采购价格低于市场平均价格及采购效率更高是政府采购所要求实现的目标，但是，采购质量优良以及服务良好同样是政府采购的要求。因此，对于可能影响采购标的质量以及采购合同履行的低价投标行为，政府采购制度对此也进行了规制。

在国际上，关于异常低价投标早有相关的规则要求。比如，在世界贸易组织制定的2012年版《政府采购协定》中，于第十五条“合同授予”中即明确“收到价格异常低于其他投标价格的投标，采购实体可以核实供应商是否符合参加条件和是否具备履行合同条款的能力”。又如，在欧盟制定的2014年《公共采购指令》中，于第六条“授予合同的标准”中亦记载“如果缔约机构收到了价格异常低的投标，要求投标人加以解释，而不是仅仅因为价格因素异常加以拒绝。”

而在国内，对异常低价投标的规制则最早体现为对低于成本价投标的规制。财政部在2004年首次颁布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）时，于第五十四条第四项规定了供应商报价明显不合理或者低于成本时的处理方法。2017年，财政部对18号令进行修订并进而颁布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），前述低于成本投标的内容，在第六十条被替换为了现行的异常低价投标制度。

不过，虽然异常低价投标制度早已被确立，但是在采购实践中却争议较大，其主要问题即标准的不明确。87号令第六十条允许评标委员会在认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约时，有权要求投标人在评标现场合理的时间内提供书面说明。但是，对于何为“明显低于”，何为“可能影响”以及何为“合理时间”，却并未给出明确的界定，导致不同预算层级、不同地区乃至不同项目的标准都不一致。

同时，前述无论18号令还是87号令，都只适用于政府采购的招标采购方式，对于同样具有竞争效果的其他采购方式却无法直接适用，无法弥补规则和实践层面的制度空白。

因此，为让政府采购中的异常低价审查制度有效落实，细化规则要求、明确认定标准就显得尤为重要，而这正是此次《通知》制定的目标所在。

异常低价审查制度的细化与变化

为解决前述异常低价审查制度的落实问题，财政部于2024年12月发布了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》，自2025年2月1日开始在部分地区进行试点。而此次《通知》，关于异常低价审查制度的细化也是来源和承继于这一试点，主要表现为四个方面。

其一，将异常低价审查制度从招标采购方式扩展到了所有具有竞争效果的采购方式。

《通知》中在对异常低价审查制度进行描述时，并未引用87号令的相关规定，亦未使用异常低价投标、评标委员会、投标供应商等名称，而是均采用异常低价投标（响应）、政府采购评审、评审委员会、供应商等表述。由此可见，《通知》实现将异常低价审查制度的适用从招标采购方式扩展到竞争性磋商、竞争性谈判、框架协议、询价等同样具有竞争效果的采购方式中。

其二，明确了异常低价审查程序的启动情形，也即启动标准。

《通知》中明确了四种评审委员会应当启动异常低价审查程序的情形。

第一种，是将供应商报价与通过符合性审查的全部供应商报价的平均值进行比对，报价低于平均值50%的，即构成异常低价。这种比对方式，是一种相对型的比对，主要适用于报价较低的供应商数量在两人以上的情况。

第二种，是将供应商报价与通过符合性审查的全部供应商的次低报价（即报价的倒数第二名）进行比对，报价低于次低报价50%的，即构成异常低价。这一比对方式，也是一种相对型的比对，但主要针对报价较低的供应商仅有一人的情况，是对第一种比对方式的补充。

第三种，是将供应商报价与采购项目最高限价进行比对，报价低于最高限价45%的，即构成异常低价。这一比对方式，是一种绝对型的比对，因为一个采购项目的最高限价是固定的，主要适用于供应商之间报价差异不大，但与项目限价差异较大的情形，是对前述两种比对方式的进一步补充。

第四种，是无需比对的情况，即不属于前述三种情况下，评审委员会基于专业判断而认为应当启动异常低价审查程序。这种情形是对前三种情形的兜底补充，也为特殊情况预留了制度空间。

此外，《通知》中还赋予了采购人动态提高前述第一种至第三种情况下的认定数值标准，但最高不得超过65%。

其三，明确了异常低价审查程序启动后，供应商的合理解释时间。

《通知》中规定，异常低价审查程序启动后，评标委员会给予相关供应商作出解释并提供相关书面说明和证明材料的合理时间一般不少于30分钟。同时规定，如果属于前述第三种情况（即报价低于最高限价45%）而供应商已随投标（响应）文件一并提交相关书面说明及必要的证明材料的，在评审现场可不再重复提交。

根据前述通知，异常低价审查程序中供应商的最少合理解释时间为30分钟，这与当前招标采购方式中异常低价投标审查程序的通常实践基本一致，是将实践标准引入到了规范要求中。并且，虽然从材料准备上来看，30分钟的时间相对较短，但应予注意的是，基于前述异常低价审查程序启动标准的数学计算，在采购人未作特别规定而供应商的报价超过采购项目最高限价50%的情况下，是很难构成异常低价的。由此推知，如果供应商的报价低于采购项目最高限价的50%，其就应提前做好针对异常低价作出解释的准备。因此，前述制度事实上已经给予了供应商提前判断其报价是否会构成异常低价以及应否准备相应解释和证据材料的充分时间。

其四，是对异常低价与低于成本价的关系，以及如何判定异常低价的合理性给出了一定的指引和标准。

一方面，《通知》中明确，与供应商报价合理性相关的说明和材料主要指项目具体成本测算等材料，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等。由此可见，供应商证明其报价具有合理性，主要在于证明其报价不低于个别成本，而这与以往禁止低于成本价投标的要求是基本一致的。也就是说，异常低价投标与低于成本价投标虽形式有别，但内涵近似。

另一方面，《通知》中明确，评审委员会对供应商报价合理性进行考量认定的要素包括专业经验、同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等。而这也为当前实践中政府采购评审专家认定供应商报价合理性标准不一的问题给出了解决的指引。

与征求意见稿不同之处

此次正式发布的《通知》与之前征求意见稿相比，有两方面的变化值得关注。

其一，《通知》删除了征求意见稿中“两阶段评审”的内容。

在征求意见稿中曾规定，“对于技术复杂、专业性强，对质量有特别要求的专用仪器设备和信息技术服务等采购项目，采购人可以在采购文件中规定，对供应商投标（响应）文件不含报价部分和报价部分采取两阶段评审，先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分，按照总得分从高到低排序确定中标（成交）候选人。”

虽然“两阶段评审”在确保质量优先、抑制恶意低价、鼓励技术竞争以及实现优质优价等方面具有积极作用。但是，该评审方法一方面与当前政府采购领域法律法规及规章所确定的综合评分法以及最低价评分法等评审方法存在明显差异，另一方面无法对何为“规定名次”、如何确定“规定名次”以及“未达到规定名次”是否属于未通过符合性审查等基础问题给出回答。因此，在缺乏上位法依据的情况下，仅以作为规范性文件位阶的财政部通知这一形式设定新的评审方法存在法律风险。故在《通知》中，该“两阶段评审”的内容被删除。但不能否认的是，在未来的《政府采购法》及相关法规、规章修订时，该评审方法存在被纳入的可能。

其二，是《通知》删除了征求意见稿中认定供应商报价合理性的“主要电商平台的价格”“行业薪资水平”等考量因素。

虽然供应商投标产品在主要电商平台的价格，有助于认定该投标产品在采购项目中的报价合理性。但是，电商平台价格仅是产品市场价格的一种体现方式，不具有覆盖整体市场价格的法律效果，仅以电商平台价格进行判断存在数据片面的风险。因此，《通知》中将“主要电商平台价格”予以删除，并替换为更公允的“类似产品市场价格水平”。

同时，“行业薪资水平”在语义范围上更为宽泛，不仅并非法律概念，界定较难，标准不一，而且有以社会平均成本替代供应商个别成本判断供应商报价合理性的风险。因此，《通知》中亦将“行业薪资水平”删除，并替换为相对更为中立和可细化量化的“行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本”。

哪些方面还需进一步完善

笔者认为，仍有部分问题需要后续立法和实践的进一步完善。

其一，《通知》的法律位阶较低，囿于不得违反上位法规定的要求，在异常低价审查制度的设置上受到掣肘。

根据《政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）以及相关规章的规定，在法定层面，政府采购活动应遵守国家法律、行政法规、强制性标准以及政府采购政策的规定；在约定层面，政府采购活动还应遵守采购文件中所记载的要求。

异常低价审查制度在《政府采购法》《实施条例》中并未规定，87号令第六十条虽有涉及，但其仅为规章，亦仅适用于招标采购方式，且其中并未对具体情形予以细化。而《通知》本身仅属于行政机关制定的一般规范性文件，法律位阶更低于规章，其无权在法律法规未有规定时创设限缩当事人权利增设当事人义务的相关制度。故从整个政府采购法律规范层面，异常低价审查制度并不属于应当强制遵循的法定要求，而只能被归为采购文件中所记载的约定要求。所以《通知》在异常低价审查制度的第一段中就提出，采购人应当在采购文件中明确，政府采购评审出现四种供应商报价异常情形时，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序，并且在责任追究部分提出“财政部门在投诉处理、监督检查中发现评审委员会未按规定对异常低价开展审查的，依法予以纠正并追究评审专家的法律责任”。也就是说，未启动异常低价审查程序的，仅属于违反《实施条例》第四十一条第一款，构成评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行评审的违法行为。

但是，这必然带来制度适用中的隐患——如果采购人没有在采购文件中按照《通知》要求对异常低价投标（响应）审查制度以及相关的情形、标准等予以记载，或者记载的内容与《通知》的要求不符，那这个制度该如何落实？未落实的相关责任又该如何认定及由谁承担呢？

笔者认为，上述问题一种是在未来修订《政府采购法》及《实施条例》时，将异常低价审查制度予以纳入，另一种则是依托《实施条例》第三十二条的规定，由国务院财政部门制定采购文件的标准文本，并在标准文本中纳入异常低价审查制度。

其二，《通知》中所设定的异常低价审查制度的落实仍然存在着制约因素，尤其在评审委员会认定异常低价成立的标准上。

虽然《通知》对评审委员会以及如何判定异常低价的合理性给出了一定的指引和标准，但是评审委员会能否按照这一指引和标准准确作出认定，仍然存在不确定因素。

首先，是组成评审委员会的评审专家的能力层面。评审专家属于各自领域内的行业专家，对产品的相关技术要求熟稔并不意味着对产品的市场价格水平、行业人工费用标准等也非常了解。同时，评审专家也非法律专家或财务专家，对于涉嫌异常低价投标（响应）供应商所提交的解释和证明材料是否符合法定形式、其中记载的内容是否准确以及是否与实际相符，亦可能不具备辨识经验。故要求技术专家对产品成本和价格作出是否合理的判断，确有可能超出专家的能力范围。

其次，是相关考量信息获取层面。《通知》设定了涉及合理性判断的多项因素，但显而易见的是，因素越多，需要获取和考量的信息就越多，所得出的结论也就越复杂。且不说如何能确保提供给评审专家的相关信息充分且全面，仅是要求评审专家在如此多且复杂的信息中归纳提炼，难度亦不可谓不大。

因此，笔者认为，仍需进一步修改和完善政府采购评审专家的组成、抽取和管理制度。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。