谁监管、如何管——根据《校外培训管理条例（征求意见稿）》解读

教育部曾在2024年2月8日，在其官方网站上发布《校外培训管理条例（征求意见稿）》。如下图：

本文将对《校外培训管理条例（征求意见稿）》部分条款和关于“双减”相关文件的内容进行对照，目的是梳理关于校外培训以及校外培训机关、行政执法等问题。文章内容主要参考：《校外培训管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）、中办、国办《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》）、教育部 中央编办 司法部《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《执法意见》）等。

一、 关于“校外培训”的定义（《条例》第二条）

《条例》第二条原文：“本条例所称校外培训是指学校教育体系外，面向社会开展的，以中小学生和3至6岁学龄前儿童为对象，以提高学业水平或者培养兴趣特长等为主要目的，有组织或系统性的教育培训活动。”

与《“双减”意见》内容相呼应：《“双减”意见》在部署治理工作时，明确其范围“包括线上培训和线下培训”，并在最后段落要求“统筹做好面向3至6岁学龄前儿童和普通高中学生的校外培训治理工作”。《条例》的定义将此治理范围以行政法规形式予以固化，确保了监管对象的全面性，为全覆盖监管提供了法律依据。

《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》
为深入贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，切实提升学校育人水平，持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”），现提出如下意见。
《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》
各地在做好义务教育阶段学生“双减”工作的同时，还要统筹做好面向3至6岁学龄前儿童和普通高中学生的校外培训治理工作，不得开展面向学龄前儿童的线上培训，严禁以学前班、幼小衔接班、思维训练班等名义面向学龄前儿童开展线下学科类（含外语）培训。

二、 关于审批许可制度（《条例》第六条）

《条例》第六条原文：“开展校外培训活动，应当依法取得相应的校外培训办学许可……非学科类校外培训办学许可，在向教育行政部门申请许可前，应当报同级行业主管部门审核同意。”

此条规定确立了“行业主管部门前置审核、教育行政部门最终审批”的许可流程。此流程是基于《条例》第四条“按照学科类和非学科类实行分类管理”的具体落实。

与《“双减”意见》内容相呼应：学科类由教育部门严控（《“双减”意见》规定“不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构”），非学科类则引入行业主管部门（科技、文旅、体育等）。

《校外培训管理条例（征求意见稿）》
第四条 校外培训按照学科类和非学科类实行分类管理。具体分类办法由国务院教育行政部门会同科技、文化和旅游、体育等部门规定。
《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》
四、坚持从严治理，全面规范校外培训行为
13．坚持从严审批机构。各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。对原备案的线上学科类培训机构，改为审批制。各省（自治区、直辖市）要对已备案的线上学科类培训机构全面排查，并按标准重新办理审批手续。未通过审批的，取消原有备案登记和互联网信息服务业务经营许可证（ICP）。对非学科类培训机构，各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批。
《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》
13．坚持从严审批机构。（续）
依法依规严肃查处不具备相应资质条件、未经审批多址开展培训的校外培训机构。学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作；上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构，不得通过发行股份或支付现金等方式购买学科类培训机构资产；外资不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体等方式控股或参股学科类培训机构。已违规的，要进行清理整治。

《条例》第六条清晰划分了教育部门与行业主管部门在准入环节的权责，也体现了《执法意见》中“坚持分工合作”、“按照‘谁审批谁负责、谁主管谁负责’原则”的要求。

《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》
4.坚持分工合作。各有关部门要在党委和政府的统一领导下，明确职责，各司其职，分工合作，推进上下级之间、同级之间、异地之间的协调联动，已整合实行综合执法的，可继续探索。各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调，重点负责对无证经营、违反培训内容、培训时间、培训人员、培训收费规定、违规举办竞赛及其他违法违规情况进行监管执法，牵头组织有关部门开展联合执法。市场监管、网信、公安、体育、文化和旅游及其他相关部门要在各自职责内，对涉及校外培训的问题进行单独或联合监管。
《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》
5.健全协同机制。各地要按照“谁审批谁负责、谁主管谁负责”原则，健全审批、监管、处罚衔接机制，坚持先证后照，规范校外培训机构审批程序、许可内容。实行综合审批改革的，须事先书面征得同级教育行政部门同意。加快实现部门间违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，推进现场共同执法。建立校外培训行政执法与刑事司法衔接机制，健全教育与公安、检察、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送等制度。

三、 关于监管职责体系（《条例》第五条）

《条例》第五条原文：“国务院教育行政部门负责全国校外培训工作的统筹规划、综合协调、宏观管理和调控规模结构。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的校外培训工作。国务院科技、文化和旅游、体育等部门是相应领域校外培训的行业主管部门……”

此条的核心是明确：教育部门的“主管”职责与统筹角色

《条例》第五条明确规定教育行政部门“主管”校外培训工作，这赋予了教育部门总体牵头、统筹协调的核心职责。这与《“双减”意见》第28点“教育部门要抓好统筹协调”以及《执法意见》第7点“校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责”的表述完全一致。

《校外培训管理条例（征求意见稿）》
第五条 县级以上各级人民政府建立校外培训工作协调机制，加强工作统筹。
国务院教育行政部门负责全国校外培训工作的统筹规划、综合协调、宏观管理和调控规模结构。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的校外培训工作。
国务院科技、文化和旅游、体育等部门是相应领域校外培训的行业主管部门，制定相关标准和资质，实施行业管理，开展专业指导。县级以上地方各级人民政府科技、文化和旅游、体育及其他有关部门分别负责有关校外培训的行业管理工作。
国务院和地方其他有关部门在职权范围内，分别负责校外培训有关方面的管理工作。
《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》
28．明确部门工作责任。教育部门要抓好统筹协调，会同有关部门加强对校外培训机构日常监管，指导学校做好“双减”有关工作.......
《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》
7.坚持法定职责必须为。校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责。要按照《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等法律法规和《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》等政策文件要求，坚持法定职责必须为，切实增强依法实施行政检查、行政处罚、行政强制的意识和能力。

四、 关于执法权限问题

《条例》构建了“联合执法”机制：

第十五条规定：“县级以上人民政府教育、科技、文化和旅游、体育等部门会同市场监管部门健全联合执法机制，加强对校外培训的日常监管。”

第十六条规定：“教育行政部门、行业主管部门及其他有关部门应当依法开展校外培训执法工作……”

第十七条规定了对各类违规行为的处罚，其依据包括“教育法、民办教育促进法等法律、法规及规章”，这些法律赋予了多个行政部门相应的处罚权。

与《执法意见》的相互呼应：

《执法意见》第4点明确指出：“各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调，重点负责对无证经营、违反培训内容、培训时间、培训人员、培训收费规定、违规举办竞赛及其他违法违规情况进行监管执法，牵头组织有关部门开展联合执法。市场监管、网信、公安、体育、文化和旅游及其他相关部门要在各自职责内，对涉及校外培训的问题进行单独或联合监管。”

《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》
4.坚持分工合作。各有关部门要在党委和政府的统一领导下，明确职责，各司其职，分工合作，推进上下级之间、同级之间、异地之间的协调联动，已整合实行综合执法的，可继续探索。各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调，重点负责对无证经营、违反培训内容、培训时间、培训人员、培训收费规定、违规举办竞赛及其他违法违规情况进行监管执法，牵头组织有关部门开展联合执法。市场监管、网信、公安、体育、文化和旅游及其他相关部门要在各自职责内，对涉及校外培训的问题进行单独或联合监管。

《执法意见》第5点要求“健全审批、监管、处罚衔接机制”。

思考：校外培训执法是一个典型的跨部门联合执法领域。教育行政部门作为主管部门，负责牵头组织协调和涉及教育法律法规的违法行为查处（如无证办学、违规开展学科培训等）。但其他部门也应当依法在其职权范围内的执法。

笔者初步分析了除教育部门以外其他部门的执法：

市场监管部门：负责价格、广告、反不正当竞争、合同欺诈、无照经营等方面的执法（对应《“双减”意见》第14、22、28点）。

行业主管部门（科技、文旅、体育等）：负责对违反行业标准、资质等行为进行监管执法。

公安、消防救援、网信、金融监管等部门：在各自领域（治安、消防、信息安全、预收费资金等）依法执法。

五、总结

《校外培训管理条例（征求意见稿）》由教育部起草，正是落实“双减”政策的法治化步骤。从《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》《校外培训管理条例（征求意见稿）》能够解决很多关于“校外培训机构”执法和监管问题（如无证办学、违规开展培训等）。

《校外培训管理条例（征求意见稿）》明确了教育行政部门在校外培训监管中的“主管”和“牵头”地位，负责顶层设计和统筹协调，这是与《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》等文件高度一致。且根据《校外培训管理条例（征求意见稿）》以及目前各地实施的情况，文旅、科技、体育等部门在校外培训机构许可中参与的只是其中一个环节——审核意见（如出具《审核同意书》等），这并不能成为校外培训机构合法办学、开展培训的合法许可。