2026国企混改新动向：政策背后揭示的改革博弈

2026国企混改观察：政策文本背后的改革转向与各方博弈

“我们不奢求控股，只希望能有平等参与的机会。”一位民营企业家的心声，道破了当前国企混改的核心博弈点。梳理全国 28 个省市 2026 年政府工作报告后发现，没有任何一个省市明确提及 “混合所有制改革”“股权多元化”“引入非公有资本参与国企股权改革” 等核心表述—— 这场曾被寄予厚望的改革，并未消失，而是从 “轰轰烈烈的股权重构” 转向 “悄无声息的存量优化”。重组整合、基金赋能、项目合作成为主流动作，政府、国企、民企、投资者的诉求与痛点相互交织。本文将以政策文本为依据，用数据还原真实图景，拆解各方博弈，探寻藏在报告字里行间的混改隐性路径。

一、数据说话：28省市报告里的混改真实图景

改革的重心，已从过往的“增量混改”转向“存量优化”，所有动作都围绕国企重组整合、提质增效、布局优化展开，具体数据勾勒出这场无声的变革。

（一）重组整合：规模空前的“国有资本集中运动”

重庆的改革力度颇具代表性。该市完成5批次19组集团层面战略性重组，市属重点国企数量从51家压减至33家，全级次国企法人数量压减67.7%，这种“瘦身强体”的整合力度在全国并不少见。吉林省属一级国企从“十三五”末期的66户整合至12户，营业收入翻一番、利润翻三番；山东完成6家省属企业集团层面重组整合；辽宁将省属国有企业重组整合至11家；贵州完成能源集团、大数据集团、民航集团等专业化整合后，省国资委监管企业“十四五”利润总额达到“十三五”的2.2倍

央地协同成为整合的重要路径。重庆引入国机集团、中国通用、中国国新等央企战略力量联合发展，市属重点国企增加值增长6.2%；辽宁鞍本钢、鞍凌钢重组后，央地合作完成投资3500亿元；山西推动省属国有资本向重点产业、区域、企业“三个集中”，深化与央企全方位合作。而在中央层面，2026年开年即传来中国石油化工集团与中国航空油料集团实施重组的消息，国务院国资委明确今年将大力推进战略性、专业化重组整合和高质量并购，预计全年完成50组以上地方国企专业化整合

（二）资本运作：基金赋能取代直接股权混改

基金工具成为各地盘活国有资本的核心抓手。天津设立国资产业发展母基金、市级并购母基金，推动泰达、城投等国企重组优化后，市属国企利润增长7.4%；海南设立国企改革和产业投资母基金，专门用于“两非两资”（非主业、非优势、低效资产、无效资产）处置；广东则通过加大“两非两资”处置力度，提升国有资本配置效率。

资产证券化成为混改的隐性路径。陕西明确提出2026年要提升省属企业资产证券化率和资本运营能力；贵州深化国有资本投资、运营公司改革，强化资本运作水平；这些举措虽未直接涉及股权多元化，但通过资本层面的运作，为社会资本间接参与国企改革打开了通道。

（三）民企参与：项目合作而非股权介入

民企与国企的合作，始终停留在项目层面，未触及股权核心。天津创新央企、民企参与城市更新模式，完善多元化投融资机制，但未提及股权合作；浙江规定专项产业基金、新增能耗、新增工业用地支持民间投资项目比重不低于80%，支持民企投向新型基础设施和新质生产力领域，但仅限项目合作；湖南实施“万家民企进湖南”，鼓励民企参与重点项目建设，推动国企与民企产业链协同，本质仍是业务层面的联动。

二、各方痛点：政策导向与市场需求的错位博弈

（一）政府：在战略安全与改革风险间寻求平衡

对地方政府而言，当前的核心关切是通过重组整合强化国企核心功能，服务区域发展战略——能源安全、产业链稳定、城市更新等领域成为国企的主战场。同时，防控地方债务风险是不可逾越的底线，天津明确实施国企债务余额和资产负债率“双管控”，这种风险防控压力让地方对涉及股权重构的混改保持谨慎。

痛点也显而易见：平衡“存量优化”与“增量改革”的难度极大。混改涉及的股权重构可能引发国有资产安全争议，在当前债务压力较大的背景下，市场化债转股等混改工具的使用受到严格限制。对地方而言，与其冒险推进股权混改，不如通过重组整合快速提升国企竞争力，这种选择更符合短期政绩考核与长期战略安全的双重需求。

（二）国企：渴望治理松绑却缺乏混主动力

国企的核心诉求是解决治理机制僵化、经营效率偏低的沉疴。辽宁开展国企“三能”（能上能下、能进能出、能增能减）机制改革攻坚，恰恰反映出薪酬分配、人员流动等仍是突出障碍。但在现有改革框架下，国企缺乏引入民企的内在动力。

一方面，部分国企依赖政策扶持和行业垄断优势，生存压力不大，引入民企的技术与管理经验对其吸引力有限；另一方面，股权混改可能导致控制权稀释，影响国企原有管理体系和利益格局。贵州推动磷化集团战略转型时，仍以国有资本内部重组为主，就体现了这种“内部优化”的偏好。

（三）民企：公平参与的诉求与隐形壁垒的现实

“我们不奢求控股，只希望能有平等参与的机会。”一位民营企业家的心声，道出了众多民企的真实想法。民企的核心关切是获得与国企平等的市场地位，参与重大项目投资并保障合法权益，但现实却充满阻碍。

最突出的痛点是缺乏股权层面参与国企改革的明确路径。现有合作多局限于项目外包、产业链配套等浅层领域，民企难以进入国企核心业务板块。部分地区还存在隐性壁垒，民企参与国企主导项目时，在资金占用、回款周期等方面常面临不公平待遇。江西虽明确“拓宽民间资本参与重大项目渠道”，但未提及任何股权合作的具体形式，这种模糊性让民企望而却步。

（四）投资者：资本回报与退出机制的双重焦虑

投资者关注的核心是通过混改获得国企股权增值收益，保障资本自由退出，但地方政府工作报告对此的回应几乎是空白。没有任何一个省市提及混改后的股权流转、上市退出等机制，资本流动性预期不明朗。

更关键的是，国企考核仍侧重社会效益与战略功能，投资者关注的盈利回报指标未被重点强调。浙江提出“全面提升国企经济价值、战略价值、社会价值”，经济价值排在末位，这种导向让追求回报的社会资本不敢轻易涉足。

三、政策文本里的隐性路径：混改的另一种可能

尽管没有明确的混改表述，但各省市的改革方案中，已蕴含着混改核心逻辑的隐性路径，这些路径均来自政府工作报告原文部署，没有任何主观臆断。

（一）资本协同：基金搭桥实现间接混改

设立国企改革专项基金成为最主要的探索。海南“设立国企改革和产业投资母基金”天津“运营国资产业发展母基金和市级并购母基金”，通过“母基金+子基金”架构，为非公有资本间接参与国企重组整合提供了通道。湖北深化“拨改投”“补转股”改革将财政支持资金转化为社会资本对国企的股权投入，这种模式避开了直接股权混改的敏感点，又实现了资本层面的多元化

（二）产业协同：产业链融合铺垫股权合作

产业链协同成为混改的“预热器”。湖南“推动国企与民企在产业链上下游协同合作”、贵州“推动国企与民企在产业链上互补发展”，通过业务合作积累信任基础，为后续股权混改铺路。广西提出“引导更多民间投资参与‘两重’建设、‘两新’工作，力争民间投资占比40%以上”，以项目合资为载体，逐步探索股权多元化的可能。

（三）治理协同：市场化机制扫清混改障碍

健全国企市场化经营机制成为基础铺垫。重庆“健全完善现代企业制度，加快建立新型经营责任制”、辽宁“深化与民营企业常态化沟通交流机制，构建亲清政商关系”，这些举措为混改后不同所有制资本协同治理奠定基础。山东实施省属企业价值创造引领、产业育新升级、公司治理提质等六大行动，通过监管创新保障混改后国有资产安全与民企权益，试图破解“混而不合”的难题。

（四）区域差异：东中西部的不同探索侧重

东部省市更侧重市场化转型。浙江支持民营企业投向新型基础设施和新质生产力领域，推动国企与民企在重大项目中协同发展；广东推进供销合作社与国企、民企融合发展，探索集体经济与多元资本的合作模式。

中西部省市则聚焦央地协同与资源整合。山西“激发民间投资活力，为国企混改创造多元主体参与环境”；甘肃“推动经营性和低效闲置国有资产集中运营管理”，为混改提供资产标的与资金渠道。这种区域差异，本质是各地根据发展阶段和资源禀赋作出的现实选择。

四、回归本质：混改未退场，只是换了赛道

2026年地方政府工作报告传递的核心信号，并非混改的终结，而是改革逻辑的深刻转变。在债务防控、战略安全等多重约束下，地方政府选择了风险更低、见效更快的重组整合与资本运作，而非直接的股权混改

政府、国企、民企、投资者的痛点博弈，本质是改革深水区的利益调整难题。民企渴望的公平准入、投资者期盼的退出机制、国企需要的治理松绑，都还没有得到政策文本的明确回应。但那些隐性路径的探索——基金赋能、产业链协同、市场化机制建设，正在为混改积累条件。

从国务院国资委的部署到地方的实践可以看出，未来混改的突破点或将集中在“基金赋能的资本混改”“产业链延伸的业务混改”“市场化机制的治理混改”三大方向。这场变革或许没有轰轰烈烈的政策宣言，但在一个个重组项目、一支支产业基金、一次次业务合作中，国企与市场的边界正在悄然模糊。

所有探索都需以政府工作报告明确的“市场化、法治化、专业化”为遵循，在现有改革框架内稳步推进。而对各方而言，真正的混改，终将是在解决了“国有资产安全”“民企权益保障”“资本回报可期”等核心关切后，自然而然的制度选择。政策文本的沉默，或许正是这场深刻变革的必经阶段。