NMN保健食品被认定为禁止进口货物案—谈跨境保健食品的“禁入”

一、案件概述

2023年7月11日，当事人以保税电商监管方式向A海关申报，将3000盒“NMN”闪释片进口到海口保税区，申报品名为中科生创膳食补充片。2023年7月14日，洋浦海关查验该批货物时发现货物品名“NMN闪释片”与申报品名不一致，且发现进口货物含国家禁止添加食品添加剂（β-烟酰胺单核苷酸）成分。

当事人委托申报进口货物品名与实际不一致系受网络销售平台展示名称所误导，无逃避海关监管主观故意，其不了解国家对该货物有关成分的管控政策。

国家卫健委2023年5月9日在官网发布了NMN（β-烟酰胺单核苷酸）作为食品添加剂新品种不予行政许可决定书，根据《中华人民共和国食品安全法》第九十二条“进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准”及第九十四条第二款“进口商应当建立境外出口商、境外生产企业审核制度，重点审核前款规定的内容；审核不合格的，不得进口”的规定，报关单所申报进口的货物为禁止进口货物。

根据《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款及《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十二条，当事人上述行为构成违规。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十三条，决定对当事人作出如下处罚：科处罚款人民币10000元。同时，责令当事人将申报进口的货物办理退运。

二、规范依据

·《中华人民共和国食品安全法》

第九十二条　进口的食品、食品添加剂、食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。

进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格。

进口的食品、食品添加剂应当按照国家出入境检验检疫部门的要求随附合格证明材料。

·《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》

第十三条　违反国家进出口管理规定，进出口国家禁止进出口的货物的，责令退运，处100万元以下罚款。

·《商务部、发展改革委、财政部、海关总署、税务总局、市场监管总局关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发〔2018〕486号）

三、对跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求。但对相关部门明令暂停进口的疫区商品，和对出现重大质量安全风险的商品启动风险应急处置时除外。

三、海关律师评析

近年来，跨境保健食品经营者已明显感受到监管趋严。广告宣传与税务方面的轻微违规尚且整改的余地，若拟进口跨境保健食品所含成分被认定为禁用原料，则无异于直接宣告该类货物的无法准入。本文展开讨论的“进口NMN保健食品被认定为禁止进口货物案”正是此类情形的典型例证。

（一）跨境保健食品的一般贸易进口与跨境电商零售进口

目前，跨境保健食品进入中国大陆市场的路径选择中，一般贸易进口与跨境电商零售进口常被并置讨论，但二者的监管方式、合规成本大相径庭。

在一般贸易进口模式下，进口商实质上是将境外保健食品作为普通货物引入国内流通市场，因此面临极其严格的前置准入审批。企业必须严格依据《食品安全法》《保健食品注册与备案管理办法》和《进出口食品安全管理办法》等一系列规范。

首先，依据《食品安全法》第七十六条，使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品应当经国务院食品安全监督管理部门注册;首次进口的保健食品中属于补充维生素、矿物质等营养物质的，应当报国务院食品安全监督管理部门备案。其次，《保健食品注册与备案管理办法》进一步细化了要求,进口使用保健食品原料目录以外原料的保健食品或首次进口的保健食品（属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品除外）的，应当申请保健食品注册，提交产品相关材料及境外生产厂商的资质证明文件和销售证明文件等；进口使用的原料已经列入保健食品原料目录的保健食品或首次进口的属于补充维生素、矿物质等营养物质的保健食品,则需依法备案，同样需提交产品相关材料及境外生产厂商的资质证明文件和销售证明文件等。最后，在取得保健食品的批文和企业资质后，货物运抵中国口岸，进入实体通关与检验检疫阶段，此时企业还需提供准入证明、官方卫生证明、贸易单证和标签证明等材料。

相较之下，跨境电商零售进口模式则适用截然不同的监管逻辑。2018年，商务部等六部门经国务院同意，发布《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》(以下简称“486号文”)。根据该文件，国家对跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求。这为许多尚未取得中国保健食品“蓝帽子”批文的境外产品进入中国市场开辟了一条通道。

（二）含NMN成分保健食品的进口监管脉络

NMN，全称为β-烟酰胺单核苷酸（β-Nicotinamide Mononucleotide），含有该成分的保健食品又被称为“不老药”，曾长期风靡市场。直至2021年1月，国家市场监督管理总局食品经营司向各市场监管局相关处室发出《关于排查违法经营“不老药”的函》，明确在我国境内，NMN不能作为食品进行生产和经营。2023年5月9日，国家卫生健康委员会发布一批食品添加剂新品种不予行政许可决定书,NMN位列其中。本文所引案例即发生在该政策背景之下。

尽管含NMN成分跨境保健食品在一般贸易层面被禁，但其并未因此被禁止入境，消费者仍可跨境电商零售进口渠道购买相关产品。直至2024年4月，海关总署进出口食品安全局发布“关于跨境电商渠道购买含NMN成分食品的风险提示”，指出“跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管，相关商品符合原产地标准或技术规范要求，但可能与我国标准或有关要求存在差异。海关关注到一些含NMN（β-烟酰胺单核苷酸）成分食品通过跨境电商渠道进口。海关提醒消费者在购买含NMN成分产品时，请认真、仔细阅读电商网站上风险告知书内容，关注原产地信息，结合自身风险承担能力做出是否购买判断。”此举并未直接禁止，但已释放审慎信号。

仅在一个月后，海关总署口岸监管司便下发《关于进一步做好跨境电商零售进口含NMN（β-烟酰胺核苷酸）成分食品有关工作的通知》，明确不得在跨境电商平台销售原产国（地区）为美国、澳大利亚、德国、瑞士、英国、新加坡、西班牙、荷兰等含NMN成分的食品。对于不符合原产地标准或技术规范要求的含NMN成分食品绕道其他国家或地区进境的风险，海关会重点关注并查验处置。

在司法实践中，法院并非完全认可NMN的禁止准入属性。在2024年，《人民法院报》刊载的一起案例中，原告于2023年8月4日在被告经营的微信店铺购买NMN产品3件后，以在我国境内NMN不能作为食品进行生产和经营为由，主张被告出售涉案食品属于违法行为，认为该涉案食品不符合食品安全标准，被告应退还已付价款，并对此进行十倍赔偿。对此，案涉商品是原告通过跨境电商平台直接自境外购买，属于跨境电商零售进口模式。这一性质直接决定了其监管规则的适用，即适用486号文中关于个人自用进境物品的规定，而非一般贸易进口商品的监管要求。

（三）《食品安全法》与“486号”文的错节龃龉

486号文的政策初衷在于满足国民对境外商品的多元化需求，而相当部分跨境保健食品因其填补了国内保健食品市场的空缺，故广受国内消费者的追捧。应当说，国内保健食品市场的空缺，肇因在于两个方面：一是国内生产保健食品的有效成分含量较低；二是部分成分未被列入保健食品原料目录。以含NMN成分的保健食品为例，正是因为国内保健食品市场并不存在此类商品，故消费者把目光投向跨境保健食品，而跨境电商零售进口渠道正是藉此打开了一个品类繁多的市场。从这个角度看，部分消费需求所指向的产品，其合法性恰恰与《食品安全法》旨在建立的严格准入体系形成了直接矛盾。

再次审视含NMN成分保健食品的监管脉络，我们不难发现当下监管的矛盾之处：一方面是《食品安全法》对国内保健食品特定原料的严格准入禁止；另一边是跨境电商零售进口政策为满足消费需求而对“个人自用”物品打开的特殊通道。虽然目前通过将跨境电商商品定性为“物品”而非“货物”来规避直接冲突，但当一种成分被明确认定为“禁用”时，这种定性是否依然稳固，存在法律解释上的不确定性。

此外，我们还必须了解到，在跨境电商零售进口领域，1210模式是绝对的主流，其进口量和通关效率均高于9610模式，在监管逻辑上，1210也更接近于一般贸易。这意味着，尽管通过1210模式进口的商品在法律上仍属“个人自用物品”的范畴，但其“整批进”的特点，使得商品在进入综保区时已具备大宗货物仓储和申报的属性，其监管逻辑在实操层面已无限趋近于一般贸易。

最后，本文可以得出这样一个结论：随着1210模式成为跨境电商零售进口的绝对主流模式，其业务规模庞大、高度组织化，使得其政策初衷在监管层面日益难以自圆其说。不难预见，监管部门在未来仍会对诸如NMN等重点成分进行严格审核，甚至不能排除对保健食品等高风险商品恢复或变相恢复执行首次进口许可要求的可能性。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师