明确永久基本农田优进劣出，一次重大理念升级

来源：滚动播报

（来源：千龙网）

“健全永久基本农田优进劣出管理机制”，标志着我国耕地保护理念从“静态守护”向“动态优化”的重大转变。

2026年中央一号文件2月3日发布。该文件提出“健全永久基本农田优进劣出管理机制”，这标志着我国耕地保护理念从“静态守护”向“动态优化”的重大转变。

耕地是粮食生产的命根子。这一政策调整具有深远意义。其不仅是技术性修订，更是对耕地保护与农业发展关系的战略性重塑。

从“保面积”到“优结构”的政策深意

在过去一个时期，我国耕地保护的核心逻辑，突出体现为“划红线、保面积”。

划定永久基本农田红线，并以严格的制度、严密的法治加以守护，在遏制耕地快速流失、稳定粮食播种面积方面起到了历史性的关键作用。这套体系可视为一种相对静态的“守护者”模式，一旦划入，便“只进不出”或“难出”，防止其被非粮化。

为了在发展中给城镇建设、基础设施等项目腾出空间，一些地方“巧妙”地将耕地保护的红线划在了山地、坡地、滩涂，甚至零星林地和河道水面等地方。这些地块或许在“卫星图斑”上显示为“耕地”，但其地形、土壤、水源、交通条件往往较差，生产成本高、产出效益低，并不具备稳定高产优质粮油的现实能力。

于是，一个令人困惑的局面出现了：一方面，监管部门用卫星遥感、卫片执法等高科技手段，监督着每一块“图上”永久基本农田不得“非粮化”；另一方面，这些被划在坡地上、产出有限的“基本农田”，农民种粮效益极低甚至亏损，而要种植更具比较优势的果蔬茶等经济作物，却又面临严格的执法处罚。

这既挫伤了农业生产者的积极性，也让基层治理陷入“保护与发展”两难的尴尬境地，更在实质上损耗了珍贵的农业补贴和执法资源。

因此，“优进劣出”机制的提出，首次在高级别政策文件中明确了永久基本农田可以并且应该进行“有出有进”的结构性、动态化调整，其核心目标从“保面积”深化为“保优质面积”。

这意味着，那些确实不适宜、质量严重不达标或因重大公共利益不得不占用的永久基本农田，在严格论证、等价优质补充的前提下，可以“劣出”；同时，将那些真正优质、适宜耕作、此前未被划入的潜力耕地“优进”补充进来。

这不是红线后退，而是红线“优化”，让红线之内的土地，真正名实相符，成为国家粮食安全的坚实“压舱石”。

为农业产业体系优化提供空间

永久基本农田“优进劣出”机制的意义，远不只解决历史遗留的“错划”问题。其更深层的价值，在于为农业产业体系的区域优化重构提供宝贵的政策弹性与空间。

我国幅员辽阔，各地自然资源禀赋、经济发展阶段差异巨大。在丘陵山区、特色农产品优势区，其比较优势在于发展特色水果、茶叶、木本粮油等产业。过去，由于基本农田“一刀切”的粮化要求，这些地区的发展空间受到一定制约，甚至出现“毁林种粮”的逆向调整，既破坏生态，经济效益也不可持续。

“优进劣出”机制，为摆脱这一困境提供了政策通路——通过将丘陵山区劣质、零星、陡坡化的“账面”基本农田有序退出，允许其在农田宜机化改造基础上，根据市场规律和资源条件，建成宜机化果园、茶园等，发展高效生态农业；同时将平原地区优质耕地补划进来集中用于粮食生产，这实质上是在全国范围内进行一场更加科学的“农业功能分区”优化。

这一机制尊重了自然规律和经济规律，让“宜粮则粮、宜经则经、宜林则林”的原则，在永久基本农田这一最高保护层级上得以更充分的体现。

未来几年，随着《永久基本农田保护红线管理办法》全面落地，有理由期待一个更加科学、精准、高效的耕地保护新格局。

将山上难以耕种的“永久农田”解脱出来，让平原沃土更好地承担起粮食安全的重任，方能让土地配置回归科学规律，让农业经营者的汗水洒在充满希望的土地上。

张宗毅（江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长）