完善规划和土地政策 更好保障城市更新规划实施

住房城乡建设部政策研究中心

战略研究处处长、正高级工程师

王彬武/文

“十五五”时期是高质量开展城市更新，着力推进现代化人民城市建设的关键时期。规划和土地作为实施城市更新行动的关键要素，其支持政策的完善程度关系到城市更新规划实施体系的运行效能。近期，自然资源部、住房城乡建设部印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），立足城市更新“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系，坚持“项目跟着规划走，要素跟着项目走”，聚焦土地要素配置的堵点难点，从规划衔接、存量盘活、供应创新等多维度，系统性完善规划与土地支持政策，为城市更新规范有序推进提供了制度支撑。

三级规划实施体系

让城市更新路径更清晰

城市更新专项规划作为城市更新的“总纲”，以国土空间总体规划为依据，结合城市体检评估结果，明确更新行动的总体目标、重点区域、核心任务和实施时序，从源头上划定更新边界、把控发展方向。不同于传统规划的刚性约束，《通知》强化了专项规划的统筹功能，通过衔接国土空间规划“一张图”，确保更新目标与城市整体发展战略相协同。

片区策划是连接专项规划与具体项目的“桥梁”，聚焦特定更新片区的资源禀赋、功能短板和发展需求，开展特色资源调查与活化利用研究，优化片区功能结构和空间布局。《通知》支持通过片区策划推动土地混合开发和空间复合利用，制定正面清单明确管控要求，打破“一楼一用途”的限制，为文创、科创、社区商业等新业态提供发展空间，实现片区功能协同升级。

项目实施方案作为落地执行的“施工图”，针对具体更新项目明确实施路径、产权处理、要素需求和建设时序。《通知》创新推出规划许可豁免清单，对加装电梯、增设停车充电设施、口袋公园建设等民生类微更新项目简化审批流程，让民生改善举措快速落地；同时允许通过技术修正、优化调整等方式完善项目规划，确保方案既符合整体要求，又能精准回应实际需求。

三级实施体系的构建，本质上是通过规划的层级传导，将城市更新从局部更新改造转向整体性治理，让每一个更新项目都有规划依据，每一片更新区域都能实现功能提升，为要素保障提供了清晰的指引。

优化土地供应、规划审批与登记服务

让项目落地更快捷

《通知》聚焦项目实施中的土地供应、规划审批、历史遗留问题、权益保障等关键环节，推出一系列精准化、便利化政策措施，确保土地要素及时高效满足项目需求。

在优化土地供应方面，《通知》优化了城市更新项目土地供应方式，除传统出让方式外，新增租赁供地方式，允许过渡期满办理土地有偿使用手续时选择租赁方式，减轻企业一次性投入成本。针对存量房产改造利用项目，《通知》明确了用途转换过渡期政策，利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期，过渡期内不改变用地主体和规划条件，期满后符合要求的可按新用途办理用地手续。这一政策有效解决了存量房产改造中“用途转换难、成本高”的问题，为项目快速落地提供了便利。

在规划审批方面，《通知》增强了详细规划的适应性，允许对城市更新区域详细规划进行评估优化，简化规划调整程序。同时，制定了微更新项目规划许可豁免清单，对加装电梯、小区绿化提升、充电设施建设等民生微更新项目，明确可免予规划许可。重庆、南京等地已率先制定相关豁免清单，大幅提高了民生类更新项目的实施效率。

在权益保障与历史遗留问题处理方面，《通知》创新不动产登记服务模式，通过预编不动产单元办理预告登记、老旧住房自主更新直接按户首次登记等措施，保障更新过程中产权的延续性和稳定性。针对历史形成的无合法用地手续的建设用地，明确分类处置标准，将其纳入国土空间规划“一张图”监管，既严守政策底线，又妥善解决了更新中的历史遗留问题，为项目顺利推进扫清障碍。

《通知》的印发标志着我国城市更新制度建设呈现体系化、系统化趋势。下一步，各地应结合本地实际，深入落实《通知》精神，进一步细化规划许可豁免、过渡期管理、资源资产组合供应等配套政策，更好支撑城市更新规划实施。