政策“工具箱”再升级 城市更新有了新指南

人民网记者 欧阳易佳

天津建立建设用地分割、合并，预告登记转让制度，盘活存量用地；河北唐山针对权属不清、手续不全等问题，设置标准化流程，在补缴出让金后依法完善用地手续，打通提质改造或有序退出的路径；浙江杭州采取“建设用地+采矿权”组合供应方式，成功出让组合供应项目，打造集休闲娱乐、商业集市于一体的综合体……近年来，各地积极探索城市更新路径，以具体举措破解规划适应性、土地使用、不动产登记等方面的障碍和政策堵点。

近日，自然资源部联合住房城乡建设部印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》(以下简称《通知》)为城市更新提供了更加丰富的政策激励工具箱。城市更新具体可以怎么做？新政策又会带来哪些变化？

中国国土勘测规划院院长张炳智表示，《通知》在自然资源部2023年发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引》基础上，针对工作中新遇到的政策堵点与难点，进一步深化创新，旨在为城市更新提供更加灵活、高效、可操作的政策支持。

《通知》如何建立“快速通道”，让规划跟上市场变化？

“《通知》突破了传统规划管理过于刚性、调整周期长的局限，大幅提升规划响应速度。”中国国土勘测规划院城乡建设用地整理所所长雷逢春认为，明确允许对拟更新区域的详细规划采取“技术修正”“优化调整”等弹性方式进行动态完善，并纳入国土空间规划“一张图”管理。此举建立了详细规划的常态化、制度化更新通道，避免了因单一项目启动冗长修编程序，显著提升了规划响应市场与社会需求的能效。

保留建筑登记、优秀历史建筑活化利用这些“关键小事”，审批能否不再“跑断腿”？雷逢春表示，《通知》通过正面清单引导功能融合与豁免清单保障民生小微项目的形式，为发展科技研发、文化创意、医养健康等融合型产业开辟了清晰的“合规快车道”，将大量惠及民生的“关键小事”从繁琐的行政审批中解放出来，大幅降低了制度性成本。

同样，《通知》直面城市更新项目经济平衡难的问题，在土地供应、利用和收益模式上进行了系统性创新。

张炳智认为，《通知》在延续存量土地发展特定产业享受过渡期支持的基础上，进行了关键性优化。一方面明确过渡期满后，办理土地有偿使用手续新增“租赁”方式，与协议出让并行。这一创新极大地缓解了市场主体，特别是中小企业的一次性资金压力，增强了市场参与的可行性与积极性。另一方面强调过渡期支持与履约监管、产业导向挂钩，形成了“准入—监管—退出”的完整政策闭环，拓展过渡期限设置以5年为原则，可根据实际情况协商确定不同期限，提升了政策的精准性与有效性，对于重资产投入的存量盘活项目具有重大意义。

张炳智补充，《通知》鼓励地方将零散的土地、历史文化遗存、生态景观价值等资源资产进行系统整合，通过“带方案、带设计、带运营”的方式打包供应。这一创新跳出了单一土地出让的旧框架，转向对空间整体价值的经营，旨在通过功能融合与专业化运营，实现“1+1>2”的资产增值效应。这不仅为更新项目提供了更广阔的收益来源，也推动了城市发展从“土地财政”依赖向“资产运营”增值的深刻转变。

雷逢春表示，下一步的关键在于地方要深刻理解《通知》的创新理念与机制，结合自身实际转化为可操作、可落地的实施细则。通过加强部门协同、鼓励基层探索、及时总结推广，使这些创新政策真正发挥效能，有效破解城市更新中的深层矛盾，扎实推进以人为本的新型城镇化，促进城市高质量发展。