6万亿化债收官！2026城投大洗牌：这3类平台将彻底消失

政策基调确立——“化债”与“转型”成为“十五五”时期主旋律

2026年作为“十四五”收官与“十五五”谋篇之年，中央对城投平台的治理思路发生根本性转变。政策不再仅聚焦于“控风险”，而是强调“在发展中化债、在化债中发展”的辩证路径。财政部与发改委联合明确，未来五年将以“高质量发展”为核心导向，推动融资平台从政府附属融资工具向市场化主体转型。隐性债务“零新增”仍是不可逾越的红线，但政策更注重通过提升区域经济活力和平台自身造血能力来实现债务可持续。这意味着，单纯依赖财政输血或借新还旧的模式已走到尽头，地方政府必须将城投改革嵌入产业升级、城市更新等战略中，以真实经营收益支撑债务偿还。这一基调标志着城投行业正式告别粗放扩张时代，迈入结构性重塑与功能重构的新阶段。

制度重构——“三债统管”打破政府兜底幻觉

为彻底理清政府与企业边界，2026年全面推行“三债统管”机制，即将地方政府法定债券、城投企业债及隐性债务纳入统一监管框架。所有新发城投债必须在募集说明书中显著标注“本债券不构成政府债务，无任何政府担保或兜底承诺”。财政部债务管理司牵头建立全国穿透式监管系统，对资金流向、项目收益、偿债来源实施全链条监控。此举旨在根除市场长期存在的“刚兑信仰”——过去投资者默认城投债有地方政府隐性背书，导致风险定价失真。如今，财政部门明确表示，除依法纳入预算的显性债务外，其余债务均由举债主体自行承担。这一制度重构不仅强化了纪律约束，也为后续市场化融资和信用分层奠定基础，真正实现“谁举债、谁负责”。

化债工具升级——6万亿置换债收官与专项债精准发力

为缓解高成本债务压力，2026年完成第三批2万亿元特殊再融资债券发行，三年累计达6万亿元，标志着大规模置换工作进入收官阶段。1月山东率先发行246亿元，平均利率由原7%以上降至约4.5%，预计五年内可节省利息超6000亿元。置换债优先用于将高息非标、银行贷款等隐性债务转化为低成本、长期限的地方政府债券，并实行“额度前置”策略——一季度计划发行超2.1万亿元，占全年比重近七成，以尽早释放财政空间。与此同时，新增专项债坚持“谁借谁还”原则，财政仅以项目补贴或运营补助形式支持，严禁变相兜底。这种“置换+精准投放”组合拳，既压降存量负担，又避免新增隐性风险，体现政策精细化操作思路。

发行与融资规则收紧——市场化信用本源回归

2026年新规大幅收紧弱资质平台融资通道：市场化经营性收入占比低于50%的城投不得发行公募债；债务率超过120%的地区暂停新增债券发行，存量债仅允许“借新还旧”且需提供财政保障函。审核重点转向主体基本面——资产质量是否真实、经营性现金流能否覆盖利息、短期偿债指标是否达标成为核心门槛。同时，政策鼓励通过基础设施REITs、ABS等工具盘活存量资产，推动平台从“依赖输血”转向“自我造血”。此外，10个省市试点“自审自发”机制，赋予地方更大自主权，而非试点地区则实行季度集中审核，强化区域分化。这些措施共同促使城投债回归信用本源，倒逼平台提升经营能力与财务透明度。

城投公司转型路径——从融资平台到城市运营商

政策强力推进城投“退平台”进程，要求2027年6月底前基本完成清理目标。转型方向明确为三大转变：功能上，由政府融资代理人转为市场化城市综合服务商；业务上，从土地整理、代建等低效业务转向水务、供热、智慧停车、新能源充电等具备稳定现金流的公共服务领域；治理上，完善董事会、引入职业经理人、建立绩效考核机制。同时，严禁资金投向楼堂馆所、景观工程等无收益公益性项目，优先支持“两重两新”（国家重大战略、重点领域安全能力建设，新型基础设施、新型城镇化）及新质生产力相关项目。多地已出台转型清单，如江苏要求平台公司三年内经营性收入占比超60%，浙江推动“一平台一主业”专业化整合，真正实现可持续运营。

市场格局剧变——投资逻辑从“看政府”转向“看主体”

“闭眼买城投债”的时代彻底终结，市场进入高度分化阶段。优质区域如长三角、珠三角因财政实力强、债务率低、平台经营规范，其债券仍具配置价值；而贵州、天津、云南等地部分弱资质平台面临再融资困难、发行利率飙升甚至实质性违约风险。投资者必须建立精细化信用评估体系，深入分析三大维度：一是区域财政健康度（一般公共预算收入、债务率、转移支付依赖度）；二是平台自身经营能力（营收结构、现金流、资产变现能力）；三是项目收益真实性与可持续性。部分机构已开始采用“红黄绿”区域分类管理，对高风险地区实施禁投或限额。这种从“信仰驱动”到“基本面驱动”的转变，标志着城投债真正迈向市场化定价。

风险防控与长效机制建设并重

在加速化债的同时，政策严防三大误区：一是杜绝以“促发展”为名新增低效无效债务；二是避免运动式压降引发区域性金融风险；三是严禁通过会计腾挪虚减债务数据。为此，中央推动构建“借、用、管、还”全周期债务管理平台，实现动态监测与预警。考核机制同步改革，将“债务资金使用效率”“平台转型成效”“经营性收入占比”等纳入地方政府政绩评价。部分省份探索设立省级债务平滑基金，或通过“财政贴息+政策性银行低息贷款”组合工具，支持优质城市更新项目。这些举措旨在确保化债不是简单“甩包袱”，而是与产业升级、城市治理现代化协同推进，最终建立“可持续举债、高效用债、稳健偿债”的长效机制。