低空经济盘活城乡土地“边角料”，存量土地如何创造新价值？

文/纸不语

2026年1月17日，武汉市洪山区武金堤路与杨泗港快速通道交汇处的白沙滨江飞行营地，草坪之上，旭日蓝天科技的教练曹灿手持遥控设备，凝神操控着一台中型无人机完成绕桩飞行演示。

此前这片20亩的滨江地块还只是一片杂草丛生、环境杂乱的闲置空地，如今已然变身专业的无人机教学实训场。从无人问津的城市“边角料”到无人机翱翔的产业空间，这片土地的华丽转身，是低空经济与存量土地盘活深度融合的生动缩影。

在城市发展从外延扩张转向内涵提升的当下，大量闲置地块、低效用地成为待激活的宝贵资源，而低空经济凭借其场景兼容性强、空间利用率高的优势，为存量土地注入全新发展动能，各地纷纷探索实践，走出一条资源高效利用与产业创新发展的双赢之路。

洪山区武金堤路与杨泗港快速通道交会处的草坪上，一台中型无人机正在进行绕桩飞行演示。图源：武汉晚报

苏州522亩闲置工业区改造，低空产业园落地产值翻倍

城市发展进程中，老旧厂房闲置、边角地杂乱、低效用地产出不足等问题普遍存在，这类土地因位置优越、基础条件具备，成为低空经济落地的优质载体。通过空间重塑与功能再造，低空经济为城市低效用地赋予全新产业属性，实现土地价值的跨越式提升。

苏州工业园区新盛里·低空经济产业园的转型具有代表性。五年前，这里还是一片沉寂的低效工业用地，可胜、可利两家企业迁址后，522亩土地长期闲置，老旧厂房锈迹斑斑、设施老化瘫痪，陷入“闲置—衰败”的恶性循环。

“只剩破旧的厂房，仅有几名保安保洁轮流值守，522亩土地长期大量闲置。”苏州工业园区城市重建有限公司企业发展部总经理谭亚升回忆道。2019年，地块再开发工作启动，历经三年磋商完成收购后，团队秉持“留拆改并存”模式，拆除破败厂房、翻新完好建筑，新建停车楼、研发中心等配套设施，解决了行业标准更新、设施改造等问题。

轻型固定翼运动飞机测试。图源：湖北日报客户端

低效用地盘活的核心是精准定位产业，新盛里聚焦低空经济、航空航天等国家重点支持领域，通过产业链招商与生态培育模式，吸引中麒鑫航天、达天飞艇等企业入驻，协同设立50亿元低空经济产业基金，落地苏州市适航服务中心，打造多元化低空应用场景，常态化运营“新盛里—浦东”低空航线。

改造后，园区建筑面积从37万平方米扩容至55万平方米，容积率从1.0提升至1.5，土地产出效率翻倍，运营一年便引进企业超30家，其中高新技术企业逾10家，获评首批“苏州市低空经济先导产业园”。

武汉武昌江滩采用“错时共用”模式盘活闲置场地。这片3600平方米的户外场地原属武昌江滩五期专业足球场，工作日白天八成时段处于闲置状态。

武昌本土企业武汉纵横天地空间信息技术有限公司发现，该场地开阔空域与低干扰环境符合无人机实训需求，经杨园街道协调，政企合作打造错时运营模式：日间开展无人机实训教学，夜间及周末恢复足球场功能并对市民开放。

“这一模式让场地利用效率提升四成，年度可培育千名具备专业资质的无人机操控人员。”该企业副总经理廖水华介绍，参训学员多来自电力、应急救援等行业，在此学习场景应用技能并考取专业执照，该场地同时承担低空经济应用场景培育功能。

城市低效用地的低空赋能转型，核心是结合土地现状匹配产业需求、通过模式创新提升空间价值，而农村集体建设用地作为存量土地的重要组成，也在低空经济布局中探索出特色发展路径。

农村土地入市，天津26.9亩集体用地带动2000万收益

相较于城市低效用地，农村集体建设用地与闲置郊野地块因权属复杂、基础设施薄弱，盘活难度更高，各地正通过政策突破与业态融合，将这类土地与低空经济场景深度结合，既有效激活土地资源，也为乡村振兴、区域发展提供有力支撑，逐步形成存量土地的多元盘活模式。

2024年11月，天津滨海新区太平镇窦庄子村26.9亩农村集体经营性建设用地挂牌出让，这是滨海新区首宗以该方式出让的区域交通水利设施用地，规划打造集飞行训练、观光旅游、应急救援于一体的航空产业集群。挂牌前的窦庄子机场是天津市唯一对公众开放的A1级通用机场，可同时运行水上飞机、固定翼飞机、直升机，年接待跳伞游客1万人，因土地权属问题，跑道用地需求长期无法满足。

为解决这一问题，天津市规划资源局滨海新区分局与区土地发展中心成立专项专班，以村庄规划为依据，采用“一事一议”原则，将该地块按区域交通水利设施用地性质推进入市。

太平镇相关负责人表示，“集体经营性建设用地入市的利好政策，既有效盘活了村集体的存量土地资源，又彻底解决了窦庄子机场长期以来的用地需求。”项目落地后预计产生2000余万元直接经济收益，带动百余名村民就业，同步推动乡村休闲业态发展。目前，滨海新区已完成首批农村集体经营性建设用地入市，第二批7宗地块预计2024年底完成挂牌，逐步形成适配本地的入市模式。

天津（西青）国家级车联网先导区智能网联封闭测试场。图源：天津日报

天津西青区则聚焦历史遗留问题破解，将散乱污治理后的闲置地块，转型为陆空协同产业载体。西青区王稳庄镇千余亩土地，曾是散乱污治理后的闲置区域，原本规划用于建设智能网联封闭测试场，但因国有公司投资落在集体建设用地上，遗留权属争议、资产归属不明等问题，导致测试场功能受限，企业陷入“不好用、不敢用、不愿用”的困境。

“不好用是受土地性质制约，关键测试场景难以建设；不敢用是企业担心测试数据法律效力受质疑；不愿用则出于研发进度与风险防控考量。”天津市永泰恒基投资有限公司总经理佘红志解释了当时的困境。

西青区将该问题列为一把手工程重点推进，2024年7月，天津市11部门联合出台专项政策，为历史遗留项目提供政策支撑。西青分局创新开展“政策找土地”实践，以国土空间规划为统领，通过弹性适配、空间置换等方案，推动项目控制性详细规划获批，随后逐一完成地上附着物清理、权属协调等工作，成功破解10余项核心难题。

土地盘活后，西青区创新“空地复用”模式，2025年上半年顺利获批无人机测试空域，成为天津市首个智能网联汽车与无人机联动测试场地，布局6大功能区、160余种测试场景，吸引小米、经纬恒润等10余家企业达成合作，月均测试时长从550小时提升至1000小时以上，2025年测试收入预计突破2500万元。

百城试点、REITs融资破解土地盘活瓶颈

低空经济盘活存量土地是涵盖规划调整、政策适配、产业培育、利益协调的系统工程。各地通过构建政策支撑体系、创新运营机制、强化要素保障，推动二者深度融合，形成可复制实践经验，有效提升存量土地利用效能。

政策创新是破解土地盘活瓶颈的核心抓手。国家层面出台多项政策，明确支持土地用途合理转换、低效用地再开发，为地方实践提供政策依据。据自然资源部数据，截至2025年底，全国已有187万亩低效用地、600万亩闲置土地完成再开发与处置，低效用地再开发试点城市增至100个，各地持续落实政策优化土地利用模式。

地方则结合区域实际细化政策，绍兴越城区整合碎片化工业用地形成连片“净地”，打造科创空间与低空经济公共服务平台；庆阳市推出用地奖补、电价优惠政策，吸引153家企业入驻，推动低空经济与算力产业深度融合。

激活低效用地，充分释放经济潜力。图源：央视新闻

国企主导、市场参与的协同机制，为存量土地盘活注入持续动力，更成为化解土地财政内在结构性矛盾的重要路径。

《土地财政转型与发展低空经济的理论建构》报告指出，传统依赖新增建设用地出让的模式，受耕地保护红线约束，且易陷入发展循环，而国有资本凭借资源整合能力，破解土地权属纠纷、改造资金短缺等痛点，同时通过市场化运作引入社会资本与优质产业资源，形成多方共赢格局，推动土地财政从短期出让依赖转向长期产业收益支撑。如洪山区与武汉城投合作，盘活白沙滨江闲置地块打造无人机实训基地，规划便民低空应用场景，让闲置土地成为产业载体与公共服务空间，实现土地利用与财政收入长效联动。

科学规划与产业精准适配，直接决定存量土地盘活的可持续性。各地立足土地禀赋与区域产业布局，针对性匹配低空经济业态，避免盲目开发造成资源浪费。越城区鉴水科技城通过土地综合整治腾换发展空间，聚焦低空经济精准招商，吸引头部企业入驻形成完整产业链，同步推进产城深度融合，实现土地价值最大化。

上述报告中进一步指出，低空经济不仅能实现土地物理空间的盘活，更可通过新型基础设施REITs、时空数域开发权质押等创新举措，推动土地金融属性创新，盘活空间性剩余资源。这意味着，低空经济不仅能实现土地物理空间的盘活，更能推动土地金融属性的创新，让存量土地通过资产证券化等方式，释放出更多财政价值，为土地财政转型提供了全新的路径与模式。

[引用]

①　江滩日间闲置草坪变身“无人机驾校”，今年已有200人在此完成执照培训.长江日报.2025-05-24.

②　一条带的“新生态”：动能转换活力涌现.武汉晚报.2026-01-21.

③　市民可体验无人机飞行，青菱湖畔低空经济营地“起飞”.湖北日报客户端.2026-01-16.

④　一片土地的“双栖”蜕变——西青区创新模式盘活闲置地块培育新质生产力.天津日报.2025-12-01.

⑤　奋进“十五五”“强富美高”新图景 “新盛里”迎“新生”！苏州522亩低效用地蝶变产业高地.新华日报.2025-12-30.

⑥　盘活存量土地 “放飞”低空经济.津滨网.2024-11-27.

⑦　优化布局、打造复合空间 多地出招让低效用地释放经济潜力.央视新闻客户端.2026-01-15.

⑧　学习《决定》每日问答 如何理解盘活存量土地和低效用地这一要求.新华社.2024-09-18.