美国移民政治如何被制度塑造和围困

本报驻美国特约记者 冯亚仁 本报记者 丁雅栀徐嘉彤

编者的话：今年1月20日，美国总统特朗普重返白宫满一年，美国移民政策被大幅收缩调整也满一年。过去一年里，国民警卫队和美国移民与海关执法局（ICE）被派遣到地方实施大规模非法移民搜捕与驱逐行动，一方面使美国在2025年出现了近半个世纪以来的首次移民净流出，另一方面也因“古德之死”等暴力执法事件引爆美国社会抗议浪潮和激烈民意反弹。

移民问题在美国各类政治议题中处于核心位置，不仅常在总统大选中引发激烈党派交锋，也与美国经济结构、政治生态、社会文化、外交战略等形成“牵一发而动全身”的深度关联。从今天起，《环球时报》推出“移民之争撕裂美国”深度认知系列报道，从历史与制度、经济与社会、外交与国际竞争3个角度，深入阐释移民问题的演变如何塑造了美国国家面貌和国民身份认同，进而引发围绕“谁是真正美国人”的“灵魂拷问”，美国对这一问题的探索和回答不仅关乎自身，更关乎其未来的全球竞争和对外关系格局。

移民问题背后交织着经济压力与种族偏见

1607年，104名英国人踏上北美大陆，选定了一处河岸落脚，并以当时的英国国王詹姆斯一世之名为其命名詹姆斯敦，此地位于今天美国弗吉尼亚州东南部。这里成为英国在北美建立的首个永久性殖民地，自此，美国犹如一块巨大磁石，吸引无数欧洲人远渡重洋。

到独立战争（1775年至1783年）爆发时，美国可谓是“白人美国”。1790年美国第一次全国人口普查显示，美国总人口约393万，其中“自由白人”占八成以上，奴隶人口约占18%。

事实上，早在各州尚未全部批准美国联邦宪法前，这个年轻的共和国已经要面对一个根本问题：谁是公民。1790年，美国国会通过首部《归化法》，规定只有“自由白人”且在美国居住满两年者可申请成为公民。公民资格种族化不仅规范了“谁可以进来”，更重塑了“已经进入的人被如何对待”。不少美国历史学家认为，该制度揭示了早期美国法律依赖的种族主义意识形态。

虽然《归化法》已被废止，但其内容被整合到1952年通过的现行美国《移民与国籍法》（INA）之中。特朗普重返白宫以来多次援引该法内容，如“总统可以以国家利益为由，暂停任何外国人的入境或限制其入境条件”等。《归化法》中的一些理念近一年也得到加强。比如，《归化法》确立了以“良好品格”作为条件的评估传统，美国公民及移民服务局去年8月发布新的入籍政策备忘录，大幅扩展“良好品格”内涵，官员可审查任何不符合申请人所在社区公民“普遍行为”标准的行为，该机构发言人称：“美国公民身份是‘黄金标准’，它只应授予世界上最优秀的人。”

学界有观点认为，自美国建国之初，以盎格鲁－撒克逊新教徒为主体的美国白人就对外来移民疑虑重重，试图限制或同化。美国政府真正开始关注移民问题是在19世纪末期。彼时，随着铁路建设的开展和农业、采矿等方面劳动力需求的增长，更多来自爱尔兰、德国、意大利的移民来到美国。与此同时，中国劳工也成为铁路和矿山的劳动力。尽管人口占比仅为0.002%，但亚洲移民仍被歧视为“造成社会矛盾和经济不振的因素”。1875年，美国颁布《佩奇法案》，以“打击人口贩卖和强制卖淫”为由限制中国妇女及劳工入境美国；1882年又通过《排华法案》，彻底阻止来自中国的移民，这一美国历史上针对特定种族移民出台的限制性法律直到1943年才被废除。这些法律在美国巩固并传播了一种“亚洲人是不道德群体”的错误叙事，加剧了反亚裔情绪和暴力事件。

第一次世界大战1918年结束后，美国移民潮回升，其中包括俄国革命、亚美尼亚大屠杀以及意大利经济崩溃带来的难民。与此同时，美国退伍军人重返劳动力市场，他们认为移民导致就业竞争加剧。经济压力与种族偏见交织，促使美国出台1921年的《紧急配额法案》和《1924年移民法》。这些国别配额事实上对外国劳动力实行选择性接纳，维持美国作为北欧与西欧血统国家的“民族特性”。

共和党和民主党政府都曾利用ICE执法

可以说，上世纪50年代中期以前，美国移民政策整体遵循保守、排他的制度逻辑。而上世纪60年代左右，随着美国保守主义阵营一些核心人物相继去世或影响力衰退（如1953年去世的前共和党领袖罗伯特·塔夫脱、1957年去世的共和党政治家约瑟夫·麦卡锡、1964年去世的美国前总统赫伯特·胡佛等）、民权运动深入展开、经济环境良好发展，制度性优势转到自由主义改革派身上。

1965年《外来移民与国籍法修正案》废除了基于国籍的配额制度，并首次对西半球移民实行限额制度。同时，这部法律也标志着以家庭团聚和技术贡献为主导的新体系取代了旧有配额机制，来自拉美、亚洲的移民大规模进入美国，极大改变了美国人口构成与文化面貌。对此，美国政府又逐年对合法移民进入美国加大限制，导致许多拉美移民转而采取越境或逾期居留的方式。

这些“无证滞留者”起初并不被政府视为主要政治议题，但随着非法移民规模扩大，其社会影响逐渐显现。1997年4月，美国《非法移民改革与移民责任法案》（IIRIRA）正式生效。中国现代国际关系研究院美国研究所研究员张文宗告诉《环球时报》记者，该法案核心内容与当下美国政府实行的移民政策高度相似——大幅加强对非法移民的打击与搜捕力度；收紧对亲属团聚类移民的限制；削减合法移民的部分福利。

更重要的制度性变化出现在2001年“9·11”恐袭事件之后。“国家安全”成为美国政治核心议题，移民问题也被高度政治化、安全化。2002年，美国通过《国土安全法》，成立了新的国土安全部（DHS）。2003年，美国移民与海关执法局（ICE）应运而生，该机构由原美国海关和移民归化局打散后部分重组而成，核心职能为打击与移民相关的犯罪、毒品走私、非法移民涌入以及恐怖分子渗透等行为。

两周前，ICE执法人员在明尼苏达州开枪打死37岁美国籍白人女子蕾妮·古德，引爆全美上千场抗议活动，把ICE推上舆论的风口浪尖。英国舆观民调机构和《经济学人》杂志的最新民调显示，46%的美国人支持废除ICE，47%的人认为ICE让美国人“更不安全”。

事实上，历届共和党与民主党政府都曾利用ICE执法。小布什政府时期，即ICE成立之初，该机构在防范和打击恐袭方面成效明显。奥巴马政府时期的非法移民遣返数量也创下纪录，ICE正是当时主要的执法机构。自去年以来，特朗普表达了每年遣返100万非法移民的意图。相关预算显示，美国政府4年内为边境及国内执法拨款超1700亿美元，其中ICE获得750亿美元，可谓资金最充裕的联邦执法机构。

“出生公民权”废除之争指向美国立国根本问题

张文宗分析说，当下美国政府的移民治理还触及了该国根本性宪法问题——“出生公民权”。美国南北战争（1861年至1865年）的核心成果之一是废除奴隶制，战后通过的宪法修正案明确规定，凡在美国出生的人皆为美国公民，该条款最初为了解决奴隶制废除后黑人奴隶及其子女的公民身份问题，百余年间未受到实质性挑战。

但随着时代发展，大量非法移民在美国生育子女，这一群体规模的扩大对美国社会的冲击日益明显，甚至出现“生育旅游”现象。在不少美国本土民众看来，这些非法移民身份存疑，对美国社会贡献有限，但其子女却能享受美国社会福利，挤占本土民众资源，形成不公平竞争。2005年，美国国会曾有人提出《公民身份改革法案》以限制“出生公民权”，但未获通过。2008年金融危机后，美国民粹主义情绪逐渐高涨。特朗普在首个任期内就试图推动废除“出生公民权”的改革，去年重新执政后又签署相关总统行政令，却遭到司法系统阻挠，行政令未能生效。

总部位于法国的民调机构益普索去年5月的报告显示，约53%的美国人反对废除“出生公民权”，也有约1/4的受访者支持废除。前者认为该制度是美国多元社会的基石，后者认为该制度产生“激励”效应，不利于控制非法移民。张文宗说：“修改美国宪法的门槛极高，这让相关改革陷入僵局。而该问题的核心实则指向‘谁是美国人、谁能代表美国’这一美国立国的根本问题。”美国人身份是否可以仅由出生地决定？文化、语言、宗教等多元身份认同如何被纳入国家认同构建？这些尚未得出完整答案的争论在每轮移民潮中都会被重新激活。

极端举措加剧美国社会分裂，暴露两党党争极化

美国移民制度在历史演进中既塑造了多元社会结构，又面临难以有效驾驭移民治理的困境。张文宗分析说，客观而言，管控非法移民、打击相关犯罪与毒品走私，都是符合国家利益的正当举措。无论是IIRIRA法案还是ICE，在初期也都发挥了一定作用。但值得关注的是，过去20年里，这些制度或机构并没有让非法移民问题得到根本性解决，这也成为特朗普2016年当选、2024年再度胜选的重要原因。与此同时，美国国内围绕非法移民问题争议不断，党争持续升级，社会秩序也受到负面影响。

近期美国舆论对强硬移民治理出现近乎“一边倒”的社会反弹，在张文宗看来，其核心并非反对移民治理本身，而是对美国两党以处理移民问题为借口进行政治争斗表示不满。

张文宗认为，对于本届美国政府在移民问题上采取的极端举措，需要辩证看待。一方面，其激进手段引发强烈社会反弹，加剧美国社会分裂；另一方面，相关政策仍拥有一定社会支持，这与过去二三十年间美国经济、社会状况的变化密切相关。这暴露出美国党争极化、民生问题迟迟无法得到解决，此时，打破常规的方式在移民治理上取得一定实效，让民众看到另一种可能性。

张文宗说：“美国由移民创造、靠移民发展，移民是美国的底色。但其国内却始终存在复杂的移民矛盾：老移民与新移民的利益冲突、合法移民与非法移民的身份对立、本土民众与潜在移民的资源博弈，白人与少数族裔之间的族群分歧等。这些矛盾在政治生态、社会情绪极化的背景下被不断放大，让移民问题成为无法回避的焦点问题。”

‍本系列下期预告：
明尼苏达州的枪声只是美国国内围绕移民问题无休止政治争斗的一部分。美国的“大熔炉”特性既是其经济发展的重要动力，却也带来融合不彻底、社会分层、文化冲突等诸多挑战。美国民主、共和两党在移民政策层面展开了旷日持久的争斗，有关“什么是美国”“谁是真正的美国人”的美国叙事也在被不断改写。