城市更新要翻身了

1月20日，自然资源部、住房城乡建设部联合发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），很多同行觉得看不太懂，我们简单给大家做一下总结。

先说结论，我们认为这是一份风向调整和预期扭转性质的文件，对于城市更新领域的从业人士来说，绝对属于重大利好。

《通知》的基本精神是“放权、松绑、创新”，《通知》内容主要是针对性地解决城市更新存在的规划僵化、土地盘活难、产权关系复杂、报批报建流程繁琐等痛点难点，旨在为城市更新及低效土地、低效物业盘活提供一揽子解决方案。

我们先前一直都有提到上海、广州等城市近两年大规模拆迁性质的城市更新，尤其是上海，近两年的拆迁补偿创下了很多历史纪录，以拆除重建为主的城市更新也在“防止大拆大建”的总体政策基调下让人感觉有点格格不入。

1月16日，党媒“求是网”发布了《住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹：高质量推进城市更新》一文，这篇文章表达出的通过城市更新拉动房地产的意图非常明显，而1月20日自然资源部、住房城乡建设部联合发布的《通知》则直接打开了新一轮城市更新的想象空间，这对于依旧留在城市更新赛道的从业人士来说或许意味着春天的到来。

事实上，即便是对于一直被市场诟病的太过滞缓的深圳城市更新市场，上述《通知》也很可能带来一些实质性的变化。前几天，深圳市公共资源交易中心关于深圳市规划和自然资源局南山管理局南山区“清调供”类城市更新项目规划编制服务意向公开的采购公告引起了圈内同行的广泛关注。“清调供”这个词圈内的朋友应该都不太陌生，其主要来源于深圳市规划和自然资源局印发《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》（下称“若干措施”）中第四条第九项的主要内容。而为加快推进城市更新项目盘活处置，内部也有出台一份指引文件：即《深圳市城市更新项目“清调供”工作指引》（下称“工作指引”）。因文件尚未公开，我们仅根据过往的项目经验以及1月20日《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》的精神尝试分析和总结，具体以最终发布文件为准。

需说明的是，“清调供”主要指区政府组织厘清城市更新单元（包括分期项目）涉及的经济关系及法律关系并清退实施方后，由市规划和自然资源主管部门派出机构根据需要组织编制规划，再由区政府依据经批准的规划引入新实施方实施。简单来说，其仍然是政府引导模式下的纾困思路和方案，对于市场化城市更新项目所涉及的债权纠纷、拆迁问题及相关权利人如前期服务商利益等如何适用和推进，显得尤为关键。

一、从大鹏新区葵涌白石岗片区城市更新项目看“清调供”工作指引

大鹏新区葵涌白石岗片区城市更新项目（以下简称“白石岗项目”）作为深圳处理停滞城市更新项目的典型案例，其复杂程度也基本上代表一众深圳市场化的城市更新项目的真实情况，其面临的问题基本涵盖：集团现金流紧张导致迟迟未签订土地出让合同、项目范围内物业已完成拆除但拖欠补偿款及过度安置费、项目剩余价值评估在现有的规划条件开发后为亏损、项目超额贷款导致负债极高、项目公司的股权质押及查封等。该项目当时是通过“债务处理-撤销（变更）实施主体-行政赋能”的组合模式实现项目的处置与继续开发，项目名变更为“鹏投泰润学府项目”，根据官方信息目前项目正处土石方、基坑支护及桩基础工程收尾阶段，预计2028年建成。

白石岗项目处置成功属于“一案一策”特定条件和环境下的特定产物，其具体表现在：一是白石岗项目为定向盘活特定项目，解决民生急难愁盼的问题；二是政府直接审议撤销原实施主体资格并推动债务管理人进场处置，最终由政府平台大鹏新区投控公司所属全资子公司接管作为变更后的实施主体；三是该项目成功申请深圳市首笔超大特大城市城中村改造专项贷款的国家金融政策支持。而新的“清调供”工作指引虽然同样是为了破解因原实施主体失能导致的项目停滞僵局，保障回迁安置等公共利益，但与白石岗项目操作路径存在一定的差异，我们分为以下几个内容予以梳理和分析：

（一）“清调供”工作实施流程

（二）工作指引内容分析

白石岗项目与“清调供”路径都强调并依赖地方政府的深度介入和统筹协调，以突破单纯市场谈判的困境，也涉及“规划调整、主体变更、债务处理”等多个复杂环节的联动，而非单一的措施。“清调供”最大的创新或者说差异点在于，其实还是构建一个从协商清退到公开招商的完整市场化闭环，并引入SPV等金融工具来隔离风险，这相对于行政接管更具普适性和可持续性，但从我们过往参与过的城市更新纾困项目看，其难也难在最终是由谁来“买单”的问题。

二、各参与方的转机和机遇

我们认为，“清调供”处置化解路径对于各利益相关人或许能看到些许转机，例如对于早期以明股实债入股的机构投资方（如信托）可考虑通过“前期协商”和“清退处置”，有望收回部分经核定的合理投入成本，有序退出，但至于是选择再投资还是与原实施主体共同作为劣后级享有项目最后剩余利润的分配，也取决于对项目及市场的综合可行性分析。而前期服务商的角色转换上，可考虑通过资源优势从“主导实施”转向“专业服务”，寻求与接盘机构的合作或受聘于政府专班。从现实来看，接盘机构或许更多以国央企及地方政府平台为主，其既符合“清调供”政策稳妥、可控的核心诉求，在资金与融资上更易满足公开招商中对于净资产、负债率等财务指标要求，也更易对接政策性金融工具（如房地产“白名单”融资机制）。

政策的执行总得回归到单个市场化城市更新项目的适用上，说句肺腑之言，目前的地产市场好像已不再是出台某个政策便能影响或带动整个市场积极性与无限热情的时代，刚需客户也好，炒房客也罢，或因“囊中羞涩”，或因“投资折戟”，变得更为犹豫与谨慎。我们也发现，在工作指引实施流程首要提到的前期协商工作中，强调引导各方“降低预期”，这也确实是目前市场化城市更新项目推进过程中听起来比较扎心但也比较贴切的四个字。但不管如何，“清调供”机制是政府在原基础上搭建的一个“协商-清退-引入-监管”的全流程标准化处置平台，其为原本可能陷入漫长司法泥潭的项目纠纷，提供一个可控的行政与市场相结合的重组机会。

再次总结一下，不管是存量城市更新项目的盘活，还是今后将新增的城市更新项目，1月20日自然资源部、住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》给城市更新重新构建了一个从规划、土地、资产、产权到历史遗留问题的全方位支持体系，城市更新或将进入一个全面发展的新时代。