一、
乡镇(街道)的行政管理权,经历了一个缓慢变迁的过程。从上世纪八、九十年代的顶峰,逐渐受到约束并呈现出虚化的态势,而其本质是依法行政的日趋完善。2021年1月,经《行政处罚法》颁布实施之后,乡镇(街道)重启新一轮的行政执法改革,其目的是为了实现乡镇(街道)赋权,推动基层社会治理效能的提升。
乡镇(街道)赋权事项清单及“一支队伍管执法”是此次乡镇(街道)综合行政执法改革的核心关键,本文旨在对乡镇(街道)综合行政执法机制的运行进行分析,并对该机制的进一步完善进行探讨。
二、
1996年3月17日,八届全国人大四次会议通过《行政处罚法》后,对乡镇(街道)的行政处罚权进行了约束。2021年1月22日,十三届全国人大第二十五次会议,对《行政处罚法》进行了修订,并赋予了乡镇(街道)行政处罚权。同时,在此轮综合行政执法体制改革中,乡镇(街道)还成立了综合行政执法大队,并作为行政处罚权行使的载体。
目前,乡(镇)政府的机构组成,从过去“条”结构的“7站8所”,转为现在“块”结构的“5办3中心1队”,具体包括:党政综合办、基层党建办、经济发展办、社会事务办、平安法治办、农业农村发展服务中心、党群服务中心、综合行政执法队。农、林、水、畜并入了农业农村发展中心,民政、劳动保障并入社会事务办,综治、信访、维稳归入平安法治办,文化归入党群服务中心,自然资源所等作为派出机构由县局直管。
政府的职能职责是旨在为公共利益之需要,并通过开展或实施一系列的行政管理措施,最终达到或实现增加公共利益之福祉。基于依法依法行政及法治政府的前提,政府职能职责的实现即是在履行法定职责的过程。
如下图所示:
![]()
乡镇(街道)的组成机构,以机构的职能职责作为划分标准,可分为行政管理与行政执法两大类。具体而言,5办3中心属于履行行政管理职责,而1队则属于履行行政执法职责。
三、
行政管理以行政执法的方式体现,而行政执法又是行政管理的具体措施。一般而言,行政执法具体又包括了行政检查、行政许可、行政给付、行政强制、行政处罚等,而行政处罚又是最具有拘束力的行政管理。
以乡镇(街道)权力运行为例:
行政管理可体现为前期的行政许可,中后期的行政监管,并通过日常监管而发现违法行为。广义的行政执法包括了行政许可、行政监管,狭义的行政执法则是指对违法线索的立案调查及行政处罚。
目前,我区乡镇(街道)暂无行政处罚权。因此,行政执法仅限于收到违法线索之后,对违法行为进行前期调查,具体包括了询问笔录、现场勘验检查等。
若是以乡镇(街道)的权力运行为整体,以下两方面是这个权力运行的核心关键:其一、就宏观层面而言,行政管理与行政执法之间的线索移送衔接机制;其二、就微观层面而言,行政管理者与行政执法者身份的重合与分离。
目前,这两个核心关键的运行不畅,几乎成了阻碍乡镇(街道)综合行政机制有效运转的堵点。
具体而言,
事例一:
农业农村发展中心对农村建房审批具有行政管理职责,批三层建三层属于合法行为,批三层建五层就属于违法行为。那么,对于行政许可之后的事后审核,以及通过日常监管所发现的违法线索,这是属于前端行政管理的范畴?还是属于后端行政执法的范畴?若是部门之间的权责不明,就可能造成违法线索无法及时发现、或者是违法线索无法及时移送。
事例二:
对于专业性较强的领域而言,行政管理机构也进行了日常监管,并在日常执法检查中发现了违法线索,也及时将违法线索移交给了行政执法机构,但行政管理机构在线索移交之后,就对违法线索的调查不再过问,但行政执法机构因缺乏专业知识,就使得案件办理陷入僵局或困境,而这即是行政管理者与行政执法者的身份对立与重合。
或者说,若是身份发生重合之后,就有利于案件办理进度;若是身份发生分离时,就可能会迟缓案件的办理进度。
四、
针对乡镇(街道)综合行政执法或可能出现问题,并以问题为导向而提出以下解决对策:
(一)建立健全线索移送衔接机制,明确日常监管是属于行政管理的范畴,还是属于狭义行政执法的范畴,并进一步健全完善行政检查及日常监管工作机制;
(二)明确行政管理与行政执法的双重身份工作职责,避免因身份分离而发生的推诿扯皮与敷衍塞责;
(三)建立健全综合行政执法案件法制审核制度,进一步提升乡镇(街道)综合行政执法大队的办案质量。
相关系列文章:
陈浩 记于知止堂上
2026年1月16日
特别声明:以上内容(如有图片或视频亦包括在内)为自媒体平台“网易号”用户上传并发布,本平台仅提供信息存储服务。
Notice: The content above (including the pictures and videos if any) is uploaded and posted by a user of NetEase Hao, which is a social media platform and only provides information storage services.