熙宁开边与王安石的政治危机

关于王安石与司马光新与旧、变法与保守的传统叙事，容易形成错觉或误导，以为司马光是王安石政坛上的劲敌，这并不符合史实。熙宁年间，王安石势均力敌的对手，唯有同年韩绛。

熙宁三年八月八日，司马光“乞知许州或西京留司御史台、国子监”。九月二十六日，以司马光出知永兴军（治今陕西西安），“自是绝口不论事”。司马光远离朝廷不久，十二月十一日，王安石同平章事、监修国史，登庸拜相。同一天，韩绛加同平章事、昭文馆大学士。“宋承唐制，以同平章事为真相之任”，昭文馆大学士为“上相”，王安石次之。

治平四年正月八日，神宗即位。九月二十三日，以王安石为翰林学士。二十六日，韩绛除枢密副使，先王安石一步执政。逾年改元熙宁，熙宁元年四月四日，王安石抵京，“越次入对”，第一次与神宗面基。熙宁二年二月三日，王安石除参知政事。十一月二日，韩绛、王安石“同制置三司条例”。

“自祖宗以来，故家以真定韩氏为首”。（王明清：《挥塵录》，前录卷之二）韩绛与王安石是科场同年，弟韩维作为神宗的“潜邸旧臣”，也成为王安石得以“结新君”的契机和中介。王安石入朝执政，韩维更功不可没。（朱义群：《宋神宗起用王安石知江宁府的背景及其政治和文化意涵》，《中华文化论丛》，2017年第3期）因此，变法初期，王安石与韩氏兄弟志同道合，王安石“既引韩绛同制置三司条例，又荐维以代吕公著，欲其兄弟助己也”。

时移势易，王安石与韩绛之间的竞争、嫌隙与矛盾开始浮出水面，而开边战略的针锋相对，更使双方“冰炭同炉”，再也无法和谐相处。

王安石像

一

元丰八年三月五日，神宗崩，哲宗即位。十二月四日，司马光上《请革弊劄子》称，神宗“以幽、蓟、云、朔沦于契丹，灵、夏、河西专于拓跋，交趾、日南制于李氏，不得悉张置官吏，收籍赋役，比于汉、唐之境，犹有未完，深用为耻，遂慨然有征伐开拓之志”。（司马光：《传家集》，卷四十九）

康定年间，西夏李元昊称帝，在宋朝统治阶级内部以及士大夫群体激起强烈的焦虑与危机感，引发北宋中后期关于王朝“正统”的持续讨论，欧阳修发其端，明确定义，“夫居天下之正，合天下于一，斯正统矣”。（欧阳修：《居士集》，卷十六，《正统论》）由此，恢复“汉、唐旧疆”，确立“正统”，成为神宗起用王安石，推行新法潜在初衷和终极目标，而变法更多是实现“富国强兵”，为发动对外战争提供强大的经济和军事支持的重要手段。

就军事战略而言，李焘《续资治通鉴长编》引“史臣曰”：“欲先取灵、夏，灭西羌，乃图北伐”，即先剿灭西夏，后收复燕云。但地理形势以及周边地缘政治等决定了针对西夏的战略选择，只能在“渭谋”与“绥谋”之间摇摆。（常志峰：《渭绥之谋与宋神宗的熙河开拓——以〈张穆之墓志铭〉为线索》，《宋代文化研究》，第32辑）“渭、绥之谋”，统称为“断臂战略”，核心战略设计是分别从两翼通过修筑堡寨，建立据点，步步为营，蚕食和压缩西夏战略与生存空间，等待时机成熟，给予致命一击，将西夏彻底纳入大宋版图。

神宗急于对西夏用兵，除国仇之外，更多是家恨。治平三年九月底，“夏国主谅祚举兵寇大顺城”。大约同一时期，他的父亲英宗“不豫”，边境冲突与危机令英宗病情雪上加霜，次年正月八日，崩于福宁殿。同日，神宗即位，不久，就授意种谔主动出击。十月十五日，种谔收复绥州，赐名绥德城。

种谔，是种世衡第六子，种世衡与名臣范仲淹最早提出“渭、绥之谋”，种谔是“绥谋”的坚定拥护者。（范仲淹：《范文正集》，卷十三，《东染院使种君墓志铭》）西夏国主李谅祚“中流矢遁去”，一命呜呼，可惜神宗与种谔的计划，遭枢密使文彦博为首的士大夫群体抵制，半途而废，没能趁机扩大战果。

同时，为应对西夏可能的报复，神宗急调前宰相韩琦主持前线防御与善后事宜。次年，熙宁元年秋七月，韩琦命“杨家将”的第三代杨文广修筑筚篥城，同时向神宗建议，“先取西蕃”，征服河、湟一带的吐蕃政权，“断匈奴右臂”，该战略与“渭谋”不谋而合。

熙宁二年，江西人王韶“诣阙上《平戎策》三道”，认为“西夏可取。欲取西夏，当先复河、湟”，继承并延申了韩琦等人的战略规划，希望在此基础上，扩大战果。（贾连港：《北宋王韶〈平戎策〉相关问题再考释》，《中国边疆史地研究》，2023年第2期；彭向前：《试论王安石对〈平戎策〉的修正》，《宋史研究论丛》，第5辑）

王安石做过韩琦僚属，留下“四相簪花”的佳话，又与王韶是同乡，因此“主韶议”，全力支持王韶的计划。熙宁二年十二月，神宗以王韶管幹秦凤经略司机宜文字，拉开“熙河开边”序幕。熙宁三年六月七日，在王安石坚持下，神宗以窦舜卿代李师中为秦凤路经略安抚使、知秦州（治今甘肃天水），以便为王韶清除阻力与障碍。

七月二十八日，韩缜知秦州，成为王韶上司。韩缜是韩绛与韩维亲弟，李焘《续资治通鉴长编》，“据王安石七月二十七日录删修”称，“安石以为缜兄绛在此方用兵”，“难决当否”。（本文涉及史实及引文，除特别说明，均引自该书，不一一作注）

毫无疑问，韩绛宣抚陕西的最初与首要目的，是因应八月份西夏大兵压境，因此绝无可能七月底已“在此方用兵”。所以，陈瓘指控王安石婿蔡卞“润色诬史”、“例皆刊削”，私下篡改王安石日录，不无可能。（陈瓘：《四明尊尧集序》）由此，王安石对于韩缜知秦州态度暧昧，大概与攻罢李师中出于同一目的，担心韩缜破坏或影响王韶正在积极推进的开边计划。

二

王安石与王韶计划紧锣密鼓，很快被意外变故干扰。熙宁三年四月，“夏人遣兵二万侵绥德城”，鄜延路经略安抚使郭逵遣名将燕达率兵击溃。但与此同时，西夏另一部南下庆州，“筑垒于其境，不犯汉地”。由此推断，西夏大概志在夺回要地绥德，庆州一部围而不攻，只是意在牵制环庆路宋军北上增援。

环庆路经略安抚使、知庆州（治今甘肃庆阳）李复圭选择了主动出击，遣兵夜袭金汤城，结果招致西夏大军猛烈报复，触发宋、夏之间的“酬赛”行为。“酬赛”，亦写作“讐赛”，大概指宋、夏间官方默许的超对等军事报复，常见于宋朝与周边部族拉锯战中，可视为间接的威慑策略，一旦启动，相互袭扰与报复将不断加码。

李复圭成功吸引了宋、夏双方注意力。熙宁三年五月，“夏人大举入寇庆州”，李复圭“徼幸邀功”，再遣钤辖李信等人“约时日袭击”，却出师不利，败走荔原堡，“复圭斩信自解”。

更早之前，李复圭为部下请功，“枢密院论复圭妄奏，王安石主复圭甚力”。八月二十二日，王安石继续为李复圭辩解，认为“复圭斩李信事甚当”，并将招致夏人犯境的根源归咎于种谔，“西事之兴，自绥德始，亦谔之罪也”，间接证实西夏很可能旨在夺回绥德城。

种谔代神宗受过，神宗反而觉得李复圭过于保守，认为枢密使吕公弼束缚了李复圭手脚。七月四日，罢免吕公弼，替李复圭清除阻力，王安石起了关键作用。同日，权御史中丞冯京除枢密副使。

冯京连中三元，是皇祐元年状元，前宰相富弼女婿、仁宗朝宰相晏殊外孙婿。神宗初以冯京为枢密副使，因为“不宜使久处言职”，担心冯京御史中丞任上，影响新法推行。另外，神宗觉得“京弱”，比不上司马光，“曾公亮、韩绛极称司马光”，神宗欲“并用光”，遭王安石抵制而未果。

很快，王安石及其党羽对李复圭态度将因为接下来的重大人事变动悄然转变，“知杂御史谢景温劾复圭擅兴致寇，责授保静军节度副使”。先是，九月十三日，同平章事加昭文馆大学士、监修国史曾公亮退居二线，“领河阳三城节度使、集禧观使，五日一奉朝请”。九月十四日，冯京参知政事。十月二十一日，同平章事、集贤殿大学士陈旭丁母忧。

总之，宰相曾公亮、陈旭相继去位，王安石与韩绛二人成为继任宰相热门人选。韩绛与王安石推行变法的政治立场是一致的，神宗虽有并用冯京与司马光的打算，也仅出于“异论相搅”需要，以二人为枢密副使，“与中书对掌机务”，制衡中书，以至于李焘认为，“足明神宗于安石未始专任之也”。

宋神宗像

另一方面，神宗似乎在王安石与韩绛之间难以抉择，而开边计划，成为王、韩争取出线权的唯一赛道。李复圭的军事行动，招致“边怨大起矣”，尽管无法揣测李复圭的确切动机，但是，毋庸置疑，客观上为舅父韩绛赢得抢跑与冲刺的先机。

李氏与韩氏“世为婚姻不绝”，李复圭是韩绛外甥。（张方平：《乐全集》，卷三十七，《韩公神道碑》；《宋史》，卷二百九十一，《李淑传》；邵伯温：《邵氏闻见录》，卷八）由于李复圭行动，熙宁三年八月，边关传来消息，西夏集结三十万大军，准备举国入寇，直趋李复圭镇守的环庆路。

“兵须有名”，神宗正在寻找“西征”契机与借口，西夏准备大举袭扰环庆路，宋军师出有名。九月八日，神宗以参知政事韩绛为陕西宣抚使，全面主持西北防务。十七日，神宗诏执政官集体前往韩绛府邸践行，“绛以翌日西征也”。韩绛闻命即行，“自受命至陛辞，三日而行”，先次赶往庆州，“劳飨蕃、汉士”，安抚官兵，大概有为外甥善后乃至掩覆痕迹嫌疑。

十一月二十八日，“命陕西宣抚使韩绛为陕西、河东宣抚使”，成为统辖和指挥多个战区兵力联合作战的最高军政长官。十二月十一日，继庆历七年仁宗于军中拜文彦博为集贤相之后，神宗更于军中拜韩绛为昭文相。同日，以王安石为史馆相，王珪参知政事。

韩绛、王珪、王安石同为庆历二年进士，依次为榜眼、探花与第四名，足见神宗对他们的青睐与信任。神宗的人事安排颇具深意，他希望韩绛与王安石一人在前线指挥作战，另一人在后方组织后勤，携手合作，“内外相成”。此举大概意在避免重蹈庆历三年范仲淹“经制西事”的覆辙。

韩绛以“上相”兼抚两路，“如有机事不可待奏报，听便宜施行”，先斩后奏，有利于集中权力与资源，这在讲求“将从中御”的有宋一代，十分罕见，足见神宗对韩绛寄予厚望，绝非仅为环庆路解围而已。

三

“韩绛主种谔计，图横山”。狭义横山地区，横亘今陕西省北部定边、靖边、横山与吴起、志丹、安塞诸县的接壤地区，包括白干山主峰东部山地至无定河流域，是黄土丘陵沟壑地区与鄂尔多斯风沙草原地带分界线，更是宋、夏间天然屏障。北宋中期以降，双方反复争夺。（杨浣、马小斌：《论西夏的区域分野与地理形势》，《西夏研究》，2022年第1期）

治平四年十月，神宗授意以及陕西路转运使薛向支持下，知青涧城种谔收复绥州，打算一鼓作气，“复河南地”。司马光等人强烈反对，认为种谔“擅取绥州”，“请治薛向、种谔罪以安西夏”。枢密使文彦博也以“孤城深寄贼境难守”为由，建议朝廷主动放弃绥德。

种谔筑绥德城，是在神宗即位，国家安全战略从保守转向进取的大背景下发生的。（杜哲元：《从保守到进取：中国古代安全战略转换》，《国际政治科学》，2023年第2期）西夏持续挑衅，或让英宗郁郁而终，势必激起神宗为父洗雪耻辱的决心。即位之初，就绕过“两府”，亲自授意并远程指挥了种谔收复绥州的行动。

西夏国主李谅祚亡故，幼子李秉常继位，年仅七岁，梁太后摄政，国舅梁乙埋为国相，梁氏兄妹也急需内部维稳，宋、夏形势为之一变。夏国内部权力更迭，是宋军的战略机遇。但是，神宗进取战略在内部备受争议，台谏官弹劾下，急先锋种谔遭受惩处。

熙宁三年，神宗即位第四年，权力稳固，羽翼渐丰，很可能有意重启当年的作战计划。韩绛宣抚陕西，“除知青涧城兼鄜延路钤辖，专管勾蕃部事”。种谔原本“乃一城寨小臣”，摇身一变，成为一路钤辖，统兵以及参与军事决策的权力与机会大大增加。

“先取横山，再图灵、夏”，很可能是神宗与韩绛谋定而动的战略目标，该战略是在范仲淹与种世衡谋划下逐渐清晰而明确的。所以，十二月二十六日，韩绛又引范纯仁“自助”，“以权成都府路转运使、兵部员外郎、直集贤院范纯仁为陕西、河东宣抚判官”。

范纯仁，是范仲淹次子，冯京同年。及第之后，范纯仁不急于出仕，选择陪侍在父亲身边，必定对“经略横山”的战略了然于胸，这一点，大概是韩绛征辟范纯仁为幕僚的首要目的，像他提拔种谔一样，因为“渭、绥之谋，实始范、种”。此外，范纯仁娶王质之女，韩绛是王质外甥，两人也是亲戚。

韩绛未能如愿以偿，“枢密院得旨，差至中书，寝不行”，枢密院长贰文彦博与吴充均予以通过，唯独王安石一票否决，“恶纯仁不附己也”。熙宁二年，御史刘琦、钱顗、孙昌龄因批评王安石遭罢，知杂御史刘述也因“阿云案”与王安石持不同意见，遭弹劾。司马光、范纯仁为二者辩护，范纯仁更对王安石大加挞伐。

“公雅与荆公善”，范纯仁与王安石素有交情，王安石的父亲王益与范仲淹也是同年，王安石执政以后，彼此政见歧异。神宗担心激怒王安石，“悉不付外”，没有公开弹章内容，想极力避免冲突升级，范纯仁决不罢休，抄写副本送至王安石案头，“安石大怒”，范纯仁罢知谏院，外放知河中府。不久，调任成都府路转运使。

熙宁三年十二月十一日，韩绛拜相。十四日，权成都府路转运使范纯仁为陕西、河东宣抚判官。王安石很可能预见这一步，十二月八日，御史薛昌朝揭发范纯仁“燕饮踰违事”，生活作风有问题。二十一日，朝廷下令追查，范纯仁被贬知和州。

“王安石言昌朝可用也”，“安石欲用昌朝”，薛昌朝是王安石一手提拔的。自冯京升任执政后，御史中丞一职阙而不补，侍御史知杂事谢景温成为御史台事实上的长官，而“景温与安石连姻”，“妹嫁其弟安礼”，因此，尽管史无明文，薛昌朝弹劾范纯仁，很可能是王安石阻挠范纯仁佐韩绛幕的“官方说法”。就像不久前王安石授意谢景温指控苏轼兄弟“向丁父忧归蜀，往还多乘舟，载物货卖私盐等事”，以便阻止苏轼成为谏官。

熙宁四年二月二十一日，朝廷责令调查范纯仁宴饮事件。三天之后，即二月二十四日，“庆州兵变”。三月二十二日，韩绛罢相，兵变的外溢效应，则影响了神宗接下来的对夏战略，重新转向王安石与王韶主导的熙河开边。

范仲淹与种世衡首倡“渭、绥之谋”，具体发展为“熙河开边”与“进筑横山”的“断臂战略”，“渭谋”延申为招抚河湟地区吐蕃诸部，“以蕃制夏”，也就是王韶主导的“熙河开边”；而“绥谋”则是招纳横山一带的蕃部，抢占西夏犯境的前沿阵地，威胁西夏腹心。

范仲淹像

相较于“熙河开边”的间接与迂回，“进筑衡山”，更能满足神宗急于求成的潜在心理。元丰后期，王安石等人彻底远离权力中心以后，神宗亲自主导下的“灵州之役”以及“永乐城之役”，就将军事战略的重心重新转回横山一线。

激起“庆州兵变”的主要因素是蕃、汉官兵日渐累积的矛盾与对立。宋军中蕃、汉矛盾由来已久，“汉官多恶蕃部”。大概源于蕃部战斗力强，神宗朝的包诚与包顺兄弟以及“靖康之变”中的刘延庆与刘安世父子都出自蕃官系统，屡立战功，所以，蕃部与蕃官深受韩绛、李复圭舅甥偏袒与青睐，韩绛特命种谔专门管理蕃部事务。

“庆州兵变”源于汉官吴逵与蕃官王文谅的矛盾与争执。“文谅本夏国用事臣讹庞家奴，得罪自归延州，累官右侍禁。王安石荐其才，加閤门祇候”，接替李复圭知庆州的王广渊同样是王安石举荐的。

韩绛罢相当日，下发枢密院的手诏中，神宗一反常态，将触发宋、夏冲突肇始者归咎于李复圭导致“西鄙用兵”，引发一系列连锁反应，“四方有警”：广南蛮寇、夔峡夷户，乃至“契丹阴发腹里兵三十万”，周边政权与部落都蠢蠢欲动，神宗担心京师安危，要求抽调部分禁军回防京师。

四

韩绛以参知政事宣抚陕西，主持西北军政，在王安石主导的“熙河开边”之外，另起炉灶。“谔遂与绛议，由绥德进兵取啰兀城，建六寨以通麟府，包地数百里，则鄜延、河东有辅车之势，足以制贼”。韩绛与种谔的谋划，早已超出因应西夏进攻环庆路的任务与目标，更具政治野心与企图，大概是韩绛打动神宗的关键所在，韩绛因此领先王安石，拜为昭文相，必然导致他与王安石关系出现微妙变化。

“经营两府（中书门下、枢密院）”以及“黄纸尾押字”，亦即成为执政，乃至登庸，是宋代士大夫潜在的共同追求。熙宁初，韩绛与王安石是科场同年，先后为参知政事、同制置三司条例司，可谓亦步亦趋，齐头并进。

以当时情势而言，神宗很可能在韩绛与王安石之间艰难取舍。韩绛因“夏人寇庆州，陕西用兵”，而自告奋勇时，王安石唯恐落后，也主动请缨。神宗认为韩绛、王安石“皆欲以西事为己功”，两人都希望能够在军事上有所建树，大有同台竞技的架势。毕竟，开疆拓土是神宗推动变法的终极目标。

从两人仕履来看，韩绛先后为翰林学士、御史中丞、三司使，均属“执政四入头”，都是宰执候补梯队。相较于“课绩”（绩效），宋朝文官考核与迁转更重“资格”，韩绛比王安石更具优势。（邓小南：《课绩·资格·考察——唐宋文官考核制度侧谈》，大象出版社，1997年4月第1版，第70页）即使王安石本人，也心知肚明，“朝廷所赖独韩绛尔”。

况且，就神宗战略目标而言，是否具备军事能力与建树，恐怕也是考察宰相人选的要件之一。韩绛先前知庆州，做过“统兵大帅”，军事经验与履历，也略胜王安石一筹。神宗拜韩绛为昭文相，王安石次之，间接证明这一点。

韩绛与王安石科场、官场仍可谓伯、仲之间，是一时瑜亮，而外甥李复圭为韩绛“经营西事”创造契机，却使韩绛拔得头筹，而李复圭先前处理汉、蕃官兵之间的矛盾时埋下的隐患，却激起“庆州兵变”，又导致韩绛在与王安石的“雄竞”中黯然出局。

如同元祐臣僚刻意夸大了“灵州之役”以及“永乐城之役”惨败，韩绛也认为，“我师未为沮屈”，此次宋军在战场上未落下风。但是，“内外臣僚有奏陈过当，惊动明听者”，暗示政敌夸大事实，影响了神宗的判断，才导致自己罢相与出局。

神宗复盘之后，“疑有倾韩绛者”，认为有人欲乘机扳倒韩绛。“庆州兵变”虽然猝不及防，却无关大局，而且，迅速平息，但是，韩绛“经营西事”引发的“河东骚扰”，或将激起更大范围的民变，才是最令神宗担心的状况。“庆州兵变”更多仅是反映军情与民意的一种信号，迫使神宗不得不及时叫停韩绛的军事行动。同时，“降诏罪己”，韩绛却不得不为此承担责任。

种种迹象表明，韩绛最终功亏一篑，其中，河东安抚司与转运司在责难逃。转运司是提供军需以及后勤保障的核心机构，就任陕西宣抚之初，熙宁三年十月十七日，韩绛就向神宗力举韩铎、李南公掌管陕西转运司。

后来，兼任河东宣抚使以后，韩绛又希望以韩铎为河东转运使，为军事行动解决后顾之忧，枢密使文彦博也认为，“韩绛要铎了边事，今不用铎用他人，恐败事。”不过，大概与阻挠韩绛征辟范纯仁出于同一目的，这样的人事安排显然并不符合王安石的利益，因此，他拒绝放行，“绛欲就用铎为河东转运使，王安石不可”。

韩绛意识到后勤的短板，熙宁四年二月六日，再次向神宗提出申请，“乞用陕西路提点刑狱韩铎权河东转运使”，神宗也十分清楚韩绛的处境，“转运司不应故意沮坏，乃专欲罢修”。但是，面对河东路经略司与转运司“故意沮坏”军事计划，韩绛仍然只能寄望于更换地方主官，以扭转对己不利的局面。

神宗要求河东经略司与转运司就此做出说明。王安石再次横加阻拦，积极为二者开脱，“河东经略司、转运司已令分析及体量，要治其沮坏之罪，须其辞服乃可行罚。”同时，王安石指责韩绛行事造成“河东骚扰”。

相较于“庆州兵变”与战场失利，“秦、晋之郊，并罹困扰”，才是韩绛罢相的根本原因。事实上，“故意沮坏”，乃至向神宗反映或夸大“河东骚扰”的关键人物，却是王安石亲弟王安礼。“鄜延路城啰兀，河东发民四万负饷，宣抚使韩绛檄使佐役，后帅吕公弼将从之。安礼争曰：’民兵不习武事，今驱之深入，此不为寇所乘，则冻饿而死尔，宜亟罢遣’”。（王安礼：《论河东将校功赏第一、第二劄子》，《王魏公集》，卷四；参见《宋史》，卷三百二十七，第10553页）

“庆州兵变”背后，似乎也有王安石的影子。处理庆州兵变的关键人物王广渊知庆州就是王安石积极推动的结果。“知杂御史谢景温劾李复圭擅兴致寇，故以广渊代之”，谢景温是王安礼妻兄。但是，神宗认为，“广渊与韩绛不相能”，“王每事辄言宣抚司过失”，王广渊经常打小报告，擎肘韩绛，王安石却积极为王广渊辩解，并将矛盾引向韩绛。总之，神宗渴望王安石与韩绛“内外相成”的初衷最终化为泡影，而以神宗与王安石对话的场景与情形而论，神宗所谓“倾韩绛者”，大概是无法将王安石排除在外的。

学者燕永成将熙宁七年王安石第一次罢相作为变法派首次分裂的标志，而曾布与吕惠卿职位变动以及由此而来的权力之争，是关键中的关键。（燕永成：《北宋变法派首次分裂问题初探》，《文史哲》，2011年第2期）殊不知韩绛经营西事，王安石暗中杯葛，导致韩绛及其势力被逐，变法派的分裂就已经初现端倪。

燕永成还认为，熙宁四年二月，曾布任检正中书五房公事，是曾布与吕惠卿萌生瑜亮心结开始，设置该职位恰好发生在韩绛经营西事之初，并被韩绛的门人捷足先登。

熙宁三年九月一日，中书请置检正中书五房公事一员。八日，韩绛以吕大防为宣抚判官。二十五日，吕大防兼检正中书五房公事，集贤校理曾布，宣抚司书写机密文字李清臣并充检正公事，“布户房，清臣吏房”。

先后创设制置三司条例司、编修中书条例所、中书检正官，是王安石掌控中枢权力的重要步骤与过程，王安石借此突破现实体制的束缚。检正中书五房公事，即都检正，“都检正但不奏事，与执政无异”，大概相当于中央政府办公室主任，除了没有奏事权，相关事权不亚于执政官。

这一主要由王安石发端的体制“红利”，却被韩绛捷足先登，他征辟的幕僚吕大防兼检正中书五房公事，李清臣充检正吏房公事。十一月五日，神宗御批，“陕西宣抚判官吕大防、管勾机宜文字李清臣，近除中书检正官，其敕告入递给付，以示选任之意”，“从韩绛所请也”，将人事任命的凭证快递至前线，从制度与程序上，确保任命的合法性。

十二月六日，“给空名敕百、告五十，付陕西宣抚司。其告，令吕大防临时撰词”。十一日，“陕西河东宣抚判官、度支员外郎、直舍人院吕大防知制诰”。“敕”即“敕牒”，“告”即“告身”，是宋代人事任命的关键手续。（张祎：《制诏敕劄与宋代中枢体制》，第四章，敕牒与宋代的“告敕并行”现象，第224-292页）

宋初，以知制诰、直学士院掌外制，以吕大防知制诰，从程序上保证韩绛“得自除吏，补将校”以及“如有机事不可待奏报，听便宜施行”的授权，而这一系列制度安排，使韩绛幕府俨然成为事实上的“随军中书”，在与留守宰相王安石的分庭抗礼中略胜一筹。这样的规格与人事配置，有宋一朝，恐怕唯有“靖康之变”中康王赵构的“霸府”可以睥睨。当时，中书舍人耿延禧为“霸府”的参议官，而知制诰是中书舍人前身。

与王安石集权逻辑如出一辙，韩绛也对陕西军政大动手术，除选募“奇兵”以外，还彻底打破陕西兵力建制，将汉、蕃、义勇整编为“七路”，另置“七将”分领“七路”，直接任命知原州种古、知环州种诊、环庆路都监任怀政、知保安军景思立、知青涧城种谔、知德顺军周永清、秦凤路都钤辖向宝分领之。

按照宋朝原有的统兵体制，陕西兵力隶属于鄜延、环庆、泾原、秦凤等缘边诸路，均以文臣为经略安抚使兼马步军都总管，统领一路兵马，称为“帅臣”，大概相当于军分区司令。韩绛将陕西兵力统一整编为“七军”，以自己任命的“七将”分领“七军”，七将“惟听宣抚司统制”，就彻底剥夺了诸路诸帅的统兵权，从而将军事调动与指挥权完全集中于自己一人。

此外，韩绛还以“逵沮军事”为由，将鄜延路经略安抚使郭逵调离，改以自己征辟的幕僚赵卨权发遣延州，缘边四帅中，赵卨权发遣延州，亲弟韩缜知秦州，“七将”又俱为自己任命。总之，通过重整陕西军政系统，韩绛很快就集中了前所未有的军政大权。

可惜，后勤不力以及王安石的阻挠，使韩绛的努力与心血付之一炬，弟韩维、韩缜相继被逐。韩绛“经营西事”遇挫，神宗开始转向支持王安石、王韶主导的熙河开边计划，却与韩绛殊途同归。

熙宁七年二月十六日，“知河州景思立、走马承受李元凯战死于踏白城”，整个宋廷以及神宗受到极大震动。“上始闻景思立等败殁”，“开天章阁延访辅臣，枢密副使蔡挺自请行”，另一位枢密副使、王安石亲家吴充甚至主张弃守岷州。

神宗诏令追还湖南与广南等处的兵马，“并力一方”，应对“河朔有警”。四月十九日，王安石罢相，知江宁府。南宋史学家杨仲良在《纪事本末》中将“踏白城之战”与王安石罢相并书，表明了二者之间的因果关联，而神宗的对夏战略也将再次转向。