毕超：零基预算改革面临的挑战与AI赋能的契合点

资料图。本文来源：北京商报、中国国创会

本账号接受投稿，投稿邮箱：jingjixuejiaquan@126.com

AI制图。本文来源：中国财政

本账号接受投稿，投稿邮箱：jingjixuejiaquan@126.com

人工智能赋能零基预算全周期管理提质增效

毕超

中国农业发展银行总行风险管理部

党的二十届三中全会明确提出，要深化零基预算改革，打破基数概念和支出固化格局。这是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是应对当前财政紧平衡、保障国家重大战略任务落地的必然选择。然而，从“基数法”转向“零基法”，不仅是预算编制方法的改变，更是财政管理理念、业务流程和决策模式的系统性重塑。面对数以万计的预算项目、跨部门的复杂协同以及多维度的绩效评价指标，单纯依靠人力已难以支撑零基预算“不仅要零基，更要科学”的高标准要求。

在此背景下，以大模型（Large Language Model, LLM）和智能体（AI Agent）为代表的新一代人工智能技术，凭借其强大的自然语言处理、多模态数据分析、逻辑推理及自主决策辅助能力，为零基预算改革提供了全新的技术底座。将AI深度融入零基预算全周期管理，不仅是技术赋能，更是通过“算力”换“财力”，实现财政资金使用效益的最大化。

零基预算改革面临的挑战与AI赋能的契合点

零基预算的核心在于“不考虑过去的基数，一切从零开始，以实际需求和绩效为导向”。但在实际操作层面，这一改革面临着“三难”：一是“信息穿透难”。 传统预算申报中，项目库数据与业务数据、财务数据往往割裂。财政部门难以穿透项目申报书的文字表象，核实其背后的真实业务量、市场价格标准及过往绩效。二是“审核博弈难”。 面对海量的预算单位和项目，人工审核往往陷入疲劳战，且容易受“讨价还价”机制影响，难以做到绝对的客观公正，容易导致“基数”变相回潮。三是“长短协同难”。 年度预算往往难以精准衔接中长期财政规划和国民经济社会发展五年规划，缺乏对跨年度重大项目全生命周期的动态推演能力。

人工智能技术恰好能精准破解上述痛点。比如，在全域数据融合方面，AI能处理非结构化数据（如政策文本、合同扫描件、会议纪要），打破数据孤岛，实现财政数据与宏观经济、行业发展数据的融合。在智能决策方面，大模型具备深度语义理解能力，能自动比对项目与政策的匹配度，识别重复申报，提供客观的定额标准建议。在动态预测推演方面，基于历史数据和复杂网络模型，AI可模拟不同预算方案下的经济社会效益，为中长期规划和战略提供量化支撑。

人工智能在零基预算全周期管理的场景化应用

人工智能赋能零基预算，不是简单的工具叠加，而是贯穿于“项目储备、预算编制、预算执行、绩效评价”全周期的深度嵌入。

（一）在预算准备与项目储备期，进行智能清洗与画像构建

零基预算的基础是高质量的项目库。在这一阶段，AI主要发挥“过滤器”和“画像师”的作用。一是进行历史数据清洗与知识图谱构建。利用自然语言处理（NLP）技术，对过去数年的财政支出数据进行深度清洗，剔除无效、冗余信息。同时，构建“财政政策—预算项目—支出标准”知识图谱，将原本分散的政策文件结构化，明确每一笔支出的政策依据。二是进行项目智能画像与查重。当预算单位申报项目时，大模型可自动提取项目特征（如目标、受益群体、技术路线），并与历史项目库及跨部门项目库进行语义比对。通过计算“语义相似度”，精准识别是否存在跨部门重复申报、多头申报或拆分项目规避审批的行为，从源头上遏制无效支出。三是进行支出标准自动生成。针对缺乏明确开支标准的创新性或临时性项目，AI可通过网络爬虫技术抓取市场价格、行业平均成本等外部数据，结合历史类似项目的决算数据，利用回归分析生成建议定额，为“零基”核算提供客观参照。

（二）在预算编制与审核期，运用大模型进行辅助决策与统筹平衡

预算编制与审核是零基预算最关键的环节，需要打破“上年基数+增长比例”的惯性。一是开展政策一致性审查。利用大模型（如基于RAG检索增强生成技术）自动审核申报项目是否符合党中央重大方针政策、是否属于“三保”范围、是否契合部门核心职能。对于不符合政策导向的项目，系统自动“一票否决”或提示预警。二是开展投入产出智能预测分析。针对重大投资项目，AI智能体可调用宏观经济模型，模拟该项目投入后对GDP、就业、产业拉动等指标的边际贡献。通过多目标优化算法，在有限的财政总量约束下，推荐最优的项目组合方案，确保资金向高质量发展重点领域倾斜。三是进行客观系统化的虚拟评审。AI评审员没有部门利益倾向，严格按照设定的算法规则（如必要性、可行性、紧迫性、经济性）进行初审评分。这不仅减轻了专家评审的工作量，更大大降低了人为因素对预算分配的干扰，真正做到“钱随事走，事随效定”。

（三）在预算执行与监控期，运用智能体（Agent）实时纠偏

预算一经批复，严格执行是关键。AI智能体可化身为7x24小时的“数字审计员”。一是实时阻断支付风险。通过在国库集中支付系统中嵌入AI风控模型，实时监测每一笔支付申请。一旦发现支付对象异常（如列入黑名单企业）、支付频率异常或与预算用途不符，AI智能体可立即挂起支付并推送预警。二是动态预警执行进度。AI不再仅仅关注执行率的数值，而是借助遥感卫星、物联网等大数据分析执行进度与项目物理进度的匹配性。例如，通过接入基建项目的物联网数据或政府采购数据，分析是否存在“年底突击花钱”或“资金沉淀”现象，并自动生成调整建议，支持资金统筹调度。

（四）在绩效评价与反馈期，进行智能化全景式归因与闭环管理

传统的绩效评价往往滞后且容易局限于就事论事。AI将推动绩效评价向“全景式、预测性”转变。一是开展多模态证据链分析。AI可综合分析项目验收报告、现场照片、社交媒体反馈等多模态数据，对项目产出和效果进行立体化评价，避免仅靠几张财务报表打分。二是进行绩效归因与算法迭代。当项目绩效不达标时，AI能利用因果推断算法分析深层原因（是预算编制过高、执行管理不善，还是外部环境变化）。这些评价结果将直接反哺到下一年度的预算编制模型中，修正支出标准和审核规则，形成“预算—执行—评价—反馈—应用”的良性闭环。

AI助力零基预算与国家中长期战略规划的深度衔接

零基预算不能搞“短视主义”，必须服务于国家中长期战略。AI技术为实现这种跨周期的时空协同提供了可能。

（一）强化与中期财政规划的滚动衔接

现行的三年中期财政规划（MTEF）常面临预测不准、约束力不强的问题。利用时间序列预测大模型（如Time-LLM等），结合宏观经济波动、人口结构变化、债务付息压力等变量，可以更精准地预测未来三年的财政收支缺口。在年度零基预算编制时，AI系统可以强制校验年度预算安排是否突破了中期规划的“天花板”，确保财政政策的跨年度平滑，避免造成后任负担。

（二）赋能国民经济和社会发展五年规划落地

“十四五”乃至未来的“十五五”规划均包含大量重大工程，AI可以通过构建“规划项目库—财政项目库”的映射关系，实时跟踪国家重大战略任务的资金保障情况。例如，在编制年度预算时，AI可以优先筛选出属于“五年规划”重点任务的项目，并根据国家战略规划执行进度的要求，智能测算年度资金需求。同时，利用模拟仿真技术，评估当前财政投入速度是否能支撑规划目标的如期实现，若有偏差，及时提出调整建议，确保“一张蓝图绘到底”。

（三）支撑财政改革与高质量发展

AI赋能零基预算，本质上是推动财政管理的数字化、智能化转型。一是提升财政透明度。AI可以自动生成通俗易懂的预算解读报告，向社会公众展示每一笔钱的去向和效果，倒逼预算单位提升绩效意识。二是优化央地关系。通过统一的财政大数据平台，AI有助于厘清中央与地方的事权与支出责任，通过数据实证分析，为转移支付制度的完善提供科学依据。三是服务高质量发展。通过对海量企业纳税数据和财政补贴数据的关联分析，AI可以精准评估财政奖补政策对企业科技创新、绿色转型、突破“卡脖子”技术等的实际激励效果，从而指导财政资金从低效领域退出，向新质生产力领域集聚。

加快构建“人工智能+财政”新生态

要实现上述愿景，不能一蹴而就，需要从顶层设计、基础设施、数据治理、安全保障等方面系统推进。

（一）夯实算力与数据底座，建设“财政大脑”。

可考虑依托国家政务云，构建统一的“财政大模型”私有化部署环境。一是汇聚全量数据。打通税务、人民银行、发改、人社、国资等部门数据接口，打破“信息孤岛”，建立全口径财政数据仓库。二是训练专用模型。使用脱敏后的财政预决算报告、审计报告、预算绩效评价报告、法律法规等专业语料，对通用大模型进行微调（Fine-tuning），训练出懂财政、懂会计、懂法律的“财政行业大模型”。三是匹配建设财政大模型训练和推理应用的算力基础设施，可考虑全国统筹建设和调度，避免重复建设，提高利用效率。

（二）重塑业务流程，完善制度规范

技术应用赋能必须与制度变革同步。一是可考虑修订预算管理和操作办法。明确AI辅助预算审核的法律效力和作用边界，确立“人机协同”的决策机制。例如，规定对于AI评分低于阈值的项目，必须进行专项说明或听证。二是探索建立标准化体系。加快制定分行业、分领域的支出定额标准体系，并将标准转化为计算机可读取的代码，为AI自动化审核提供依据。

（三）强化人才支撑，培养复合型队伍。

零基预算的智能化改革需要一支既懂财政业务、又懂数字技术的复合型人才队伍。建议各级财政部门加强与科研院所、科技企业的合作，通过设立“数字财政实验室”、开展技能培训等方式，提升财政干部的数智化素养和利用AI解决实际问题的能力。

（四）筑牢防线，确保安全可控。

财政数据事关国家安全。在应用AI技术时，必须坚持“安全第一”。一是保护数据隐私。采用联邦学习、多方安全计算等隐私计算技术，可在不归集原始数据的前提下实现数据价值的挖掘释放。二是加强算法监管。根据财政预算工作实际，建立针对性的AI算法备案与审查机制，防止算法歧视。同时，设置“人工复核”熔断机制，对于重大资金安排，最终决策权必须保留在人手中，AI仅作为辅助参考，避免“算法黑箱”带来的决策风险。三是确保价值观对齐。财政AI大模型要充分体现我国财政制度、政策、文化的特色和实际，与党中央、国务院关于深化财政改革、深入实施“人工智能+”行动的战略部署保持高度一致。

总之，零基预算改革是新时代国家治理现代化进程中的一场深刻变革，而人工智能技术为其提供了锋利的“手术刀”和科学的“度量衡”。借助人工智能赋能零基预算全周期管理，不仅有助于解决传统预算管理中“基数固化、碎片化、低效化”的顽疾，更能推动财政管理向“数据驱动、智能决策、精细管控”的现代化模式跨越。面向未来，要主动拥抱“人工智能+”时代浪潮，以时不我待的紧迫感推进财政数字化、智能化转型，让每一分财政资金都在阳光下运行，在刀刃上起效，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实、高效、可持续的财力保障。■

扫码入群可参加全年至少12场精彩闭门研讨