解读印尼镍政策调整，如何看待接下来的镍价走势？

文 | 田亚雄

来源 | CFC商品策略研究

编辑 | 杨兰

审核 | 浦电路交易员

近期，印尼政府对镍矿开采配额与管理政策的一系列调整，已成为全球镍市场最核心的驱动因素，结合我们上周发布的印尼棕榈产业的政策梳理，正揭示了印尼在资源管控、财政诉求与产业升级等多重目标下的战略转向。

印尼的财政现状与非税收入的意义凸显

印尼近年来的财政支出模式呈现出“以投资拉动增长、以补贴维持稳定、以赤字换取发展”的鲜明特征。在佐科政府时期（2014-2024年），基础设施建设被置于绝对优先地位，相关支出通常占国家预算的15%以上，重点投向雅万高铁、新首都努山塔拉等标志性工程，旨在突破长期制约经济发展的基建瓶颈。同时，为控制通胀与保障民生，政府长期承担巨额的能源补贴，这在社会动荡或全球能源价格高企时尤为沉重。普拉博沃政府延续并扩大了社会支出，例如自2025年初启动的免费营养餐计划，在一年内已覆盖约5500万人，这类民生项目进一步增加了财政负担。

这种扩张性财政的代价，是政府债务占GDP的比重从2014年的约25%攀升至当前的40%左右，财政赤字持续存在。印尼财政收入结构呈现典型的资源输出国与发展中经济体特征，其中非税收入（尤其是资源相关的特许权使用费）扮演关键且日益重要的角色，目前占财政收入27%-30%。非税收入的核心就是自然资源收入，即来自石油、天然气、煤炭、镍、锡等矿产的特许权使用费、红利和分成，其中镍产业的贡献在此部分日益突出，在此过程中一条资源型国家的战略主线随即不言自明——不断加强对镍等战略资源的管控与价值挖掘旨在将资源优势直接、有效地转化为国家财政收入。

一、 本次镍矿RKAB政策调整的主要内容

印尼能矿部释放的信号显示，计划将2026年的镍矿RKAB（工作计划和预算）配额从先前预期的约3.79亿吨大幅削减至2.5亿吨左右。尽管最近关于最终官方批复量预期增加到2.9亿吨，但这一强烈的收紧意向已足以剧烈扰动市场情绪。其直接影响是引发了市场对中期镍矿供应紧张的强烈预期，成为推动近期镍价反弹的关键情绪面因素。（全球镍产量分布高度集中，印度尼西亚占据绝对主导地位，占总产量的59%。菲律宾（9%）、俄罗斯（6%）、加拿大（5%）和中国（3%）是其他主要生产国，其余国家和地区合计贡献18%的产量。这凸显了全球镍供应对印尼的严重依赖。）

申请RKAB需要提交详细资料，包括森林经营证、复垦保证金等，并需有合格专家背书。尽管官方批复量较高，但实际产量通常只有批复量的70%~80%，受雨季、林业证限制及审批流程影响较大。例如，2024年的批复量为3.19亿吨，但实际产量约为2.2亿吨;2025年的批复量从最初的3.64亿吨调整到3.79亿吨，而实际产量也不及此数。

此次配额调整并非孤立事件，配套的关键措施包括：第一，恢复RKAB的年度审批制度。印尼的RKAB审批曾于2023年改为三年期，但计划自2026年起恢复为一年一批。此举旨在增强政府对资源流出节奏的年度控制力，使政策调整更加灵活。第二，大幅提高资源特许权使用费（Royalty）。镍矿的费率基准从原来的固定比例（如10%）提升至与伦敦金属交易所（LME）镍价挂钩的浮动费率，范围在14%至19%之间。具体而言，当LME价格高于18,000美元/吨时，费率将跃升至更高档次。这直接抬升了矿石开采成本，为镍价提供了坚实的成本支撑。第三，空前严厉地打击非法采矿与违规用地。印尼政府估计，非法开采的镍矿约占该国总供应量的30%。近期，政府不仅高调查封非法矿点，还对违规占用林地的行为施以重罚，意图堵住税收流失的漏洞并加强环境与社会治理。

二、 政策调整背后的驱动

印尼镍政策几乎每两三年便有显著调整，尤其在2025-2026年进入新一轮密集调整期，其背后是多重内外压力交织下的必然选择，可归纳为两个核心驱动：

1. 财政增收压力是最直接、最迫切的动因。尽管印尼GDP增速保持在5%左右，但国家财政，特别是中央政府收入，面对前总统佐科留下的雅万高铁（运营效益不及预期）、新首都努山塔拉（建设资金缺口巨大）等重大项目的持续资金需求，显得捉襟见肘。镍作为最重要的创汇产业之一，在其产品价格低迷的背景下，通过提高费率、罚款等非税收入来补充国库成为必然选择。印尼拥有全球最大的镍储量，但资源并非无限。

一方面，高品位矿石正加速消耗，平均品位从2006年的2.0% 以上，下降到2014年左右的1.8%，再到目前以1.6% 左右为主流，平均每五年下降约0.1%。另一方面，新探明储量有限且品位普遍偏低。政府希望通过配额控制，延缓资源耗竭速度，为长期利益考虑。高达30% 的非法开采占比，意味着巨额的财政收入流失和环境破坏。打击非法采矿，既是“堵漏洞”增加收入的务实之举，也是新政府展现治理能力、强化中央对资源富集地区控制力的政治宣示，符合印尼国内资源民族主义抬头的趋势。

2. 产业链升级和国家工业资本积累，印尼不满足于仅作为原材料和中间品（如镍铁、MHP）的供应地。推动产业链向下游高附加值环节延伸是重要目标，即生产不锈钢、电池三元前驱体乃至电池材料。限制原矿流出、鼓励甚至强制要求冶炼企业在当地进行深加工，是“延长链”战略的具体实施。

三、值得讨论的预期差

预期差A：审批效率显著提升但仍存在实际产量折扣。 印尼的RKAB审批流程以缓慢和复杂著称，通常耗时半年以上，甚至可能拖到当年第四季度，严重制约矿山的生产节奏，但新的审批规定企业提交审批后8个工作日需予以回复，否则直接判定为通过，不过审批效率的提高并不暗示产量的抬升。历史数据表明，官方批复量与实际产出之间存在显著差距，实际产量通常仅为批复量的70%-80%。例如，2024年批复量为3.19亿吨，实际产量约2.2亿吨；2025年批复量3.79亿吨，实际产量亦大概率低于此数。

若2026年的2.9亿吨配额目标被严格执行，考虑到实际产出折扣，有效供应可能更为紧张。此外我们也注意到未来印尼高品位矿石供应将会越来越少，镍矿品位从2006年时常见的2.0%，下降到2014年中资企业出海印尼时期的1.8%的品位，而现在1.6%的品位已经成为主流，这暗示平均每五年印尼的镍矿品位下降0.1%，且可能进一步加速；另一方面，产出仍较受到降雨等不利天气的约束，且政府关于违规矿山整改的要求或冲击本就偏紧的供给。

预期差B：菲律宾的补充作用与全球库存高企形成制约。 作为最主要的补充来源，菲律宾的镍矿出口量预计将从2025年的约1000万吨增加至2026年的1450万吨，能在一定程度上缓解区域性紧张。然而，全球镍市场目前仍面临结构性过剩，LME及上海期货交易所的显性库存处于历史高位，现实的供给还处在高位，未来价格抬高后补充供给成为重要的观察点。

预期差C：印尼于2025年初表示确定本年RKAB配额为2.98亿吨，并表示未来可能进一步削减，从实际情况看，2025年印尼RKAB配额高达3.79亿吨，与市场预期的需求相比明显抬高（其中0.81亿吨配额的增加源自企业的补充申请），政策的不稳定仍随时更改平衡表预期，进而形成以下平衡讨论：（详见中信建投期货刘佳奇的报告《建投有色-镍:资源民族主义再抬头》）

i-乐观情形：参考2024年、2025年经验，印尼实际镍矿产量占当年RKAB配额比例平均约为62%，在假设2026年印尼可进口菲律宾镍矿0.25亿吨的前提下，假设2026年印尼RKAB配额为2.5亿吨，对应镍矿年实际产量1.55亿吨，则印尼供需平衡将大幅收紧至-1.46亿湿吨（缺口）。

ii-基准情形：印尼重新调整RKAB目标，抬高至3.26亿吨，继续按照原来的产出/配额系数经验，缺口0.37亿湿吨。（对比2024年缺口0.6亿湿吨，2025年缺口0.22亿湿吨）

展望

印尼的镍矿政策正以更强硬、更精细化的方式重塑全球供应格局。短期来看，配额削减预期、成本支撑增强与非法开采整治构成了强有力的看涨叙事，驱动价格波动中枢上移，LME市场18000美元每吨的价格或成为未来市场的重要支撑，最近镍的反弹也开启了有色板块的轮动和洼地填平叙事。需密切关注2026年第一季度RKAB的最终批复结果、新资源税制的落地细节以及库存变化趋势。

值得反复追问的是镍是否也将迎来阶段性的非基本面定价，即商品本身的水涨船高淹没需求的负反馈，而形成基于预期的价格拉抬。