湖南构建汛旱并防与耕地置换协同推进改革答卷

本文转自：人民网-湖南频道

益阳南县整域推进高标准农田建设试点项目成效。单位供图

作为全国粮食主产区，湖南以全国2.8%的耕地生产了全国13%的稻谷，但人均耕地仅0.82亩，为全国平均水平的60%，且面临防汛抗旱和耕地保护双重压力。如何破解“水患”与“地缺”的双重难题？湖南以系统思维推进改革，探索构建“汛旱并防与耕地置换”协同推进机制，交出了一份防汛抗旱、粮食安全、生态保护、产业转型的“多赢”答卷。

顶层破局：构建“水地协同”制度框架

2025年3月，湖南省政府办公厅印发《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》，明确“稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局”的总体目标，并将“以水定地”作为创新机制首次写入省级耕地保护相关文件。

省级统筹机制落地即见效。2025年5月，湖南省自然资源厅牵头，联合水利、农业农村、林业等7家省直单位和5个试点地区建立省级联席会议制度，定期会商解决改革难点堵点。省自然资源厅举办全省改革业务专题培训班，组建工作专班开展“一对一”指导，累计上门帮扶60余次。

迅速摸清工作底数，保障耕地、林地、园地三类资源置换精准有序、适时适度。

算清“三本账”——充分利用自然资源国土空间一张图平台底图底数，开展农用地适宜性评价，查清全省现状耕地“本底账”、耕地与园地林地置换“进出账”、各类管理空间“对冲账”，综合分析立地、水文、生态、区位等条件，科学铺排“进出”时序，确保做到“先进后出、优进劣出、进出平衡”。

在全国率先建成耕林水“一张图”——在省自然资源厅调度中心，巨大的电子屏幕上，一张融合了耕地、林地、水域等信息的“自然资源底图”清晰呈现。这张在全国率先建成的耕林水“一张图”，成为改革的“导航系统”。在此基础上，系统编制耕地保护和国土绿化、林地保护利用、江河湖库保护等专项规划。

制定年度实施方案——结合各地实际，全面摸清群众的种植习惯和置换意愿，不搞“一刀切”，逐年编制耕地流入、流出、置换的具体实施方案。

同时，试点地区主动担当作为。岳阳、常德、张家界、益阳、娄底5市党委、政府主要负责人亲自审定试点方案、密集调度督导。其他地区积极探索、主动谋划，改革工作已提前全省铺开，形成省市县“一盘棋”推进格局。

试点深耕：探索差异化实践路径

湖南选取5个市州先行试点，针对湖区、山区、丘陵区的资源禀赋差异，探索出五类可复制可推广的协同模式，为全省推广积累了实践经验。

“水地协同”模式。通过实施补水工程、优化灌溉体系，解决集中连片耕地供排水问题，实现耕地扩面提质。岳阳市君山区统筹水利资金和国债项目，重点实施北部补水工程，推动钱南垸灌区改善耕地灌溉条件31.93万亩、新增耕地5000余亩，粮食亩均增产15% 。

“平急两用”模式。结合蓄滞洪垸迁建和农村宅基地复垦，新增耕地发展特色产业，同时保留蓄洪功能，破解蓄洪垸区开发利用与防洪需要的矛盾。岳阳市一体推进团洲垸移民迁建、水系改造和耕地复耕，大力实施包括旧房拆除复垦、高标准农田建设在内的综合整治，覆盖田块3.03万亩，预计新增耕地1000余亩。常德市澧县通过低效林地复垦、高标准农田建设等项目，推动西官垸新增优质耕地8000余亩，实现低水种养、高水蓄洪、平急两用。

“山上换山下”模式。有序退出山上不稳定耕地，推动山下林园地恢复为耕地，集中连片，山上山下产业协调发展。张家界市桑植县因地制宜编制耕林置换专项规划，引导“山下”新增优质水田200亩，提升耕地质量4555亩，实现规模化、机械化经营，增加稻谷产量270万公斤、带动村民增收800余万元。推动“山上”退出不稳定耕地500亩，发展白茶，实现特色产业增收600万元。同时组织富有地方特色的农耕文化体验活动，让农民群众从农文旅发展中收获美好生活和新的收入。

“小田变大田”模式。通过土地整治、高标准农田建设等，归并整合零星分散耕地。益阳市赫山区以全域土地综合整治为抓手，将以往错落分布的“空心房”“危旧房”等闲置房屋和废弃坑塘水面复垦为耕地，推动周边近千亩农田集中连片，引进新型农业经营主体种植低镉水稻。株洲市渌口区复垦复耕闲置林地、园地和低效耕地2000余亩，完善水利设施，推动耕地“分散变集中”，引导发展规模化农业。

“低效变高效”模式。挖潜宜耕的低效农用地资源，开发复垦为高产稳产耕地。娄底市双峰县结合水利设施建设，畅通农田灌溉“毛细血管”，将120余亩低效养殖水面恢复为集中连片的优质水田，引导种植特色优势品种。

机制创新：破解协同发展深层瓶颈

“改革的关键内容是要建立部门联动机制，推动‘人、地、水、产’协同发展。”省自然资源厅相关负责人表示。围绕这一目标，湖南大力推动制度集成创新，着力打破部门、领域、区域之间制约耕地协同保护的机制束缚，破解改革深层瓶颈。

跨部门信息协同。省自然资源厅坚持“一家建、大家用”，建成集时间、空间、属性于一体的自然资源和地理空间数据库，实现农业农村、水利、林业、交通等多个部门数据共享。常德市依托国土空间基础信息平台搭建“智汛耕云”模块，实现部门数据实时共享、协同更新。

跨部门项目协同。省发展改革委将改革项目纳入重大项目库。省水利厅、省自然资源厅建立水利设施与耕地开发项目协同机制，将新增耕地面积等指标纳入水利工程建设方案编制，并作为方案审查重要条件。同时，省农业农村厅、省自然资源厅建立高标准农田建设项目协同选址机制，优先将洞庭湖区和平原区、大中型水利灌区范围内条件较好的耕地等纳入建设范围。省自然资源厅、省林业局建立建设项目用地用林用草融合审批机制，实现并联审批。

推动跨地区利益协同。省自然资源厅研究跨区域耕地保护目标有偿调剂，推动指标调剂与考核责任目标同步转移，耕地保护目标跨区域合理优化，充分调动各方积极性。如岳阳建立市域层面耕地保护目标动态管理和异地代保机制，成功推动君山区为新港区代保水田350亩。

跨领域资金协同。省财政厅、省自然资源厅联合出台了省级财政奖补方案，安排1.25亿元对新增优质耕地和改革成效突出市县进行奖补。省自然资源厅、省农发行建立政银合作机制，引入政策性金融资金支持全域土地综合整治，已完成授信92亿元、实际投放27亿元。

前路可期：从试点到全域的深化之路

先试先行的成效已在三湘大地充分显现。截至2025年11月，全省铺排项目197个，预计新增耕地16万亩、提质耕地42万亩、耕林园置换11万亩。其中2025年新增优质耕地6万亩（洞庭湖区约占45%）、提质耕地30万亩、耕林园置换4万亩。

粮食产能稳步提升。澧县西官垸打造的平急两用工程样板，推行“一季粮+一季菜”高效种植模式，实现粮食亩产提升200公斤、粮食总产量超450万公斤，带动村民增收850万元。娄底涟源市将低效沙梨园恢复为高产水田，同时引导农户规模化种植特色香米，打造区域特色农业品牌，让高产水田产出“黄金粮”。

生态效益同步凸显。岳阳君山区将国家一级保护动物麋鹿苑项目需占用的150亩耕地置换为园地，保障野生动物救助空间，实现耕地保护与文旅产业双赢。常德临澧县开展水生态修复，对万亩良田示范片灌溉渠堤两岸进行生态治理，清淤、扩宽生态环保沟渠1.92公里，构建美丽田园的生态廊道。

产业发展蓬勃向上。岳阳县立足丘陵、湖区资源禀赋，推动农用地集中连片整治、改造低效杂木林，引入金盆柚种植大户，预计综合年产值超600万元，年增收41.7万元，带动就业70余人，为农林一体化保护修复治理改革提供“岳阳样板”。益阳南县实施湖区“垸内”林地换“垸外”不稳定耕地500亩，推动“小田改大田”，推行稻虾共养“一田三收”高效农业模式，带动13.5万人就业，全县共实现集体年经营性收入1900余万元，为全面推进乡村振兴提供“南县样板”。

农户获得感持续增强。“以前农田东一块、西一块，电线杆又多，植保无人机不好飞，农药浪费不少。整治后土地规模化种植、‘数字化’经营，机械操作方便，灌溉也方便，成本省了好多。田越来越好种了！”益阳兰溪镇种粮大户蔡建华用行动点赞“数字良田”，他从2014年就开始种粮，那时只种了400多亩，如今已发展到1200亩。而北岸新村柴建平直言：“村干部告诉大家，水系系统治理，农田再不会被淹；环境好了，种的粮食价格更高；土地入股，每年都有分红。最打动我的还是那句，这是‘给子孙后代谋福’。”

2025年11月27日，省委、省政府召开全省改革推进会，要求继续把握好总体目标，在协同推进耕地开发复垦、改造提质、耕园林地置换“三大任务”，着力构建规划管控、信息共享、项目统筹、“以水定地”、资金多方筹措、耕地保护目标跨区域调剂“六大机制”上继续发力，因地制宜创新改革模式，做好产业融合“后半篇文章”。各市州优先选取条件较为成熟的市县实施改革。

“综合来看，这项改革不仅破解了水地矛盾的困局，更有利于推动土地要素科学配置，优化现代农业布局，是未来乡村振兴的金钥匙。”省自然资源厅耕保处相关负责人表示。

按照改革时间表，2026年底湖南将实现汛旱并防与耕地置换协同机制全省覆盖，到2029年形成运行顺畅的耕地置换长效机制。

这场变革不仅让“地”和“水”的矛盾从“被动应对”转向“主动布局”，更让耕地真正从“数量管控”转向“数量、质量、生态、文化”四位一体保护，为粮食主产区破解“保地”与“防灾”难题、夯实国家粮食安全根基、服务高质量发展提供了可复制的湖南经验。（彭小云、李巧玲、叶茂青）

张家界桑植县水利系统综合治理与耕地恢复试点项目实施后效果图。单位供图