别再骂运营商了！重磅解读电诈与骚扰电话治理的权责边界

当手机铃声突然响起，屏幕上的未知号码总能瞬间揪紧现代人的神经 —— 是亲友的牵挂、工作的急件，还是挥之不去的营销轰炸、暗藏陷阱的诈骗套路？这种日常的 “未知焦虑”，早已成为数字时代通信便利背后的普遍焦虑。

不堪其扰的用户，往往把怒火对准中国移动、中国联通、中国电信三大运营商，默认它们是骚扰与诈骗电话的 “闸门失守者”。但这种基于直观感受和结果的情绪化指责，虽能理解，却忽略了技术博弈的残酷与治理体系的复杂。

事实上，中国对骚扰与诈骗电话的治理早已构建起“分类治理、精准施策” 的体系化格局，运营商作为治理体系中的关键一环，其责任既非无限兜底，也非置身事外，而是被法律严格界定在 “风险防控” 与“通道管理” 的双重框架内。

厘清这一责任边界，从 “情绪化指责” 转向 “理性化认知”，正是理解中国骚扰与诈骗电话治理逻辑的核心所在。

一、电信网络诈骗：运营商是国家反诈体系的 “技术防火墙”

面对直接威胁人民群众财产安全、危害社会稳定的电信网络诈骗，中国的治理策略是将其上升至国家立法层面，进行系统性、全链条的刑事打击与技术反制。

2022 年 12 月 1 日施行的《中华人民共和国反电信网络诈骗法》形成了 “行业担责、政府监管、全民防范” 的全链条闭环治理体系。其中，三大运营商等电信经营者，和银行、支付机构、互联网平台一起，被推到 “风险防控第一责任人” 的位置，他们不再是单纯的通信通道提供商，而是国家反诈体系中不可或缺的 “技术防御节点”，承担起强制的法定责任：

（一）实名制：给电话卡装上 “全生命周期安全锁”

早年的实名制只是 “登记个名字”，而《反电信网络诈骗法》第九条至第十二条将其深化为全生命周期的风险管控体系：运营商不仅要在开户时杜绝批量代办、冒名办卡，还得给个人办卡设上限，通过跨部门数据共享，精准识别异常办卡行为并加强核查或拒绝办卡。

对已经在用的电话卡，运营商要持续监测识别涉诈异常用户，一旦发现涉诈可疑迹象，就重新核验身份，并采取限制、暂停相关卡功能等措施。尤其是物联网卡这一高频涉诈载体，运营商需建立用户风险评估制度，不合格的坚决不卖，并使用技术手段锁定使用场景，全程监管确保用户实名信息可追溯，并不被转售滥用。

这一系列制度设计的核心，是彻底压缩匿名通信空间，切断诈骗分子批量获取通信资源的基础条件。

（二）技术反制：从 “被动封号” 到 “主动拦截” 的升级

《反电信网络诈骗法》明确要求，运营商需管好 “主叫号码” 这个关键 —— 不能让诈骗分子随便改号、隐号，尤其是国际来电，必须如实标注所属国家或地区，不让 “伪装本土号码” 的诈骗有机可乘。对于电话卡批量插入设备、虚拟拨号软件这些 “诈骗工具”，运营商要通过技术手段 “精准识别、一键阻断”，还需及时向公安部门上报线索。

在实践中，三大运营商均已建立基于大数据和人工智能的反诈监测系统，通过分析呼叫频率、通话时段、跨境路由等数据，动态识别高风险通信行为。例如针对短时间内频繁拨打不同号码、夜间集中呼叫、跨境转接频繁的高风险号码，系统会自动标记并从网络侧阻断诈骗通信链路，从而真正实现 “不等用户投诉，主动出击防骗”。

（三）协同共治：反诈战场上的 “技术外援”

遇到电信诈骗案件，运营商有法定责任留存通信信令数据，给公安机关侦查提供技术支持和协助。

作为技术协作方，运营商在打击 “黑广播”“伪基站”“GoIP 设备” 这些新型诈骗工具时发挥着关键作用，经常凭借专业技术定位违法信号，帮警方精准端掉诈骗窝点。比如 2023 年在河南安阳，当地运营商就和无线电管理机构联手，靠移动监测车揪出了 3 套正在发射诈骗信号的 GoIP 设备，及时阻断了骗局。

但要说明的是，运营商的反诈责任是 “尽力防御”，不是 “绝对保证”。 诈骗犯罪尤其是跨境诈骗，高度依赖境外服务器、虚拟运营商和复杂路由技术，运营商面对的往往是 “已闯入网络的攻击信号”，而非可完全拒之门外的风险源头。法律要求运营商在技术能力和法定权限范围内采取一切合理可行的防御措施，但这并不意味着能彻底杜绝所有诈骗电话。理解这一客观边界，是理性评价运营商反诈工作的关键。

二、商业营销骚扰：运营商是 “通道管理员” 而非“内容裁判官”

和电信诈骗的 “刑事犯罪属性” 不同，商业营销骚扰本质是 “商业行为失范”，治理逻辑并非刑事高压，而是源头规范与精细化行政监管。

2018 年，工信部等 13 部门联手发起《综合整治骚扰电话专项行动》，搭建起 “源头防控、过程拦截、行业规范、违法惩处” 的全链条治理网。

该行动方案的治理共识是：商业营销电话的直接发起者和责任主体是呼叫中心企业及委托其营销的商家。因此相关行业的主管部门被要求按职责分工从源头上规范重点行业营销行为：银保监会管金融营销、住建部管房产营销、卫健委管医疗保健营销，从源头掐住违规营销的苗头。

而运营商的角色，是守住 “通信通道” 这道关，具体要做好三件事：

（一）通道管控：严守通信资源准入与技术防御防线

工信部牵头统筹，运营商要严格审查语音线路和“95”“96”“400” 这些码号的用户资质，不让违规线路“钻空子” 接入；还要建骚扰电话拦截系统，用云计算、大数据识别 “响一声就挂”“呼死你” 这些骚扰行为，拦截虚假境外来电。

但这里有个关键限制：运营商无权监听通话内容，没法直接判断哪通电话是骚扰。所以核心思路是 “赋能用户自主防护”—— 一方面通过短信、闪信提示来电风险，另一方面支持手机终端的防骚扰设置，让用户自己决定 “接不接、拦不拦”。既保障了用户的通信自主权，也符合隐私保护的法律要求，形成 “技术预警 + 用户说了算” 的治理闭环。

简单而言，运营商是 “通道管理员”，不是 “内容裁判官”—— 只能按监管要求审查呼叫中心的资质、处理违规行为，却没权也没法律依据去拦截合法的商业通话，强行要求运营商屏蔽所有营销电话，反而会带来侵犯通信自由的法律风险。

（二）主体规范：强化呼叫中心准入与全流程监管

治理商业营销骚扰，关键是规范作为直接发起者的呼叫中心。2020 年工信部发布的《关于加强呼叫中心业务管理的通知》，给呼叫中心的经营者划定“红线”：首先必须获得经营许可，还要提交 “不打骚扰电话” 的承诺书；其业务形态主要是接用户的咨询电话，如需开通呼出功能，仅限经用户同意的即时回访和信息咨询，严禁提供商业营销类呼出服务。

对基础电信运营商来说，责任更为具体：在为呼叫中心提供接入服务前，必须严查营业执照、许可证、码号备案这些 “证件”， 对拟提供商业营销呼出服务、资质不符或备案信息不实的，一律拒绝接入；发现呼叫中心未经用户同意擅自呼出的，需及时限制相关接入服务。

通知还明确，各地通信管理局要加强监督检查，对违规呼叫中心加大处罚力度，把有问题的呼叫中心纳入“电信业务经营不良和失信名单”，用信用约束让它“一处违规、处处受限”。

（三）成效公开：构建量化透明的常态化监管机制

为切实解决营销电话扰民问题，构建持续、量化、透明的监督机制，工信部每季度都会在《电信服务质量通告》里公开 “非应邀商业电子信息治理” 的治理成果，接受社会监督。

从最新数据来看，截至 2025 年第三季度，治理效果很显著：今年已累计关停违规语音专线 11204 条，清理违规外呼软硬件推广信息 80多万条，处罚违规企业 248 家次以上，从源头遏制营销电话扰民乱象；“来电来信免打扰” 服务覆盖了 12.6 亿用户，提供防护服务超 1969 亿次，为海量用户构建起自主可控、便捷高效的防护屏障；同时，十三部门联动治理体系持续深化，从金融、卫健拓展到教育、人社、文旅等领域，累计曝光违规商家 114 家次，处置违规源头企业 64 家次，形成了 “源头管、跨域联、公开晒” 的长效机制。

但也要承认，营销骚扰治理是场 “持久战”——AI 智能外呼、跨境转接这些技术不断翻新，跨行业监管的协同效率还有提升空间。为推动骚扰电话治理从 “治标” 向 “治本” 迈进，通信主管部门需完善联动机制、推动数据共享，运营商要深化技术应用、优化防护服务，也更需要监管、企业、公众协同参与形成共治合力，才能不断提升用户通信安全感与满意度。

三、责任边界：宪法和法律为运营商划定 “不可逾越的红线”

虽然骚扰电话遭人痛恨，但 “只要接到骚扰电话就是运营商失职” 的说法，其实是充满情绪化的指责，认为“运营商应该彻底屏蔽商业营销电话”的诉求已然触碰了现代法治社会的根基性原则。中国司法系统基于法律和行业规律的理性设计，通过一系列裁定清晰划定了运营商的责任边界。

（一）责任主体：谁发起，谁担责

相关法院判决明确认定，运营商只是 “通信通道提供者”，不是营销行为的决策者或内容提供者。营销电话行为是否合法、是否侵权，责任主体是商家及其委托的呼叫中心。例如在某贷款营销短信举报案中，最高人民法院裁定指出，“是否取得用户同意以及个人信息合法性由短信息内容提供者负责，运营商未存在违规行为”。

这和《电信条例》“信息传输的内容及后果由用户负责”、《消费者权益保护法》“营销扰民责任由经营者承担” 的规定完全一致，责任划分很清晰。

（二）法律授权：运营商无权审查合法商业通信

对于不涉及诈骗、涉黄赌毒等 “九不准” 的普通商业营销，法律并未授权运营商进行内容识别和拦截。北京市西城区人民法院就曾在某保险营销电话举报案裁定中明确：“电信主管部门无法律依据对公民通话内容进行监管”，运营商作为通道服务提供者，同样无权查看传输的通信内容。

这一界定避免了运营商因为 “责任泛化” 而拥有过度干预通信内容的权力，防止侵犯公民的基本权利。

（三）宪法底线：通信自由和秘密不容侵犯

《宪法》第四十条明确规定，公民的通信自由和通信秘密受法律保护，除了国家安全或追查刑事犯罪，任何组织和个人都不能非法检查通信。

要求运营商监控通话内容以识别营销电话，本质上是把公权力交给了商业机构，这与宪法保护的基本权利相悖。法院在裁定中也多次强调，运营商仅需根据法律规定识别拦截违法信息和涉诈信息，普通商业营销信息虽可能扰民，但并非违法信息，运营商无法律依据进行拦截。

这种 “诈骗治理强化责任、骚扰治理限制权力” 的制度设计，是在 “安全” 与 “权利”、“效率” 与 “法治” 之间找平衡的治理智慧 —— 既确保运营商在反诈领域履行法定防御义务，成为国家反诈体系的重要防线；又防止在商业骚扰治理中因责任泛化而侵犯通信自由，实现了治理效果与权利保护的有机统一。

结语：从情绪宣泄到理性共治，共建清朗通信空间

中国对骚扰与诈骗电话的治理，没有简单地把提供通信通道的运营商当能“万能背锅侠”，而是搭建了一套“分工明确、依法依规、社会共治” 的复杂生态系统以形成治理合力。

在这个生态里，运营商的角色运营商的角色清晰而关键：面对诈骗，它是国家反诈体系的 “技术防御节点”，履行实名制管控、技术拦截、协同溯源等法定责任；面对骚扰，它是 “通道管理者”，执行呼叫中心准入审核、违规处置等监管要求，同时为用户提供“来电来信免打扰” 等自主防护工具。

监管部门要通过专项行动、常态化执法、跨部门联动，压实源头责任；司法系统要严格执法、以法律底线校准治理方向；用户作为治理受益者也要主动参与—— 合理用防护服务、保护好个人信息、及时举报违规线索。

公众对运营商的误解，大多是因为不懂这套复杂的治理体系，而破除误解的关键，就是从 “骂运营商” 的情绪宣泄，转向 “分类治理、社会共治” 的理性认知。

通信空间的清朗，从来不是某一方的事。当社会各方都认清自己的权利与责任边界，形成 “反诈齐抓共管、骚扰源头共治” 的合力，才能在这场和诈骗、骚扰的持久战中，构建起既安全可靠又自由便捷的数字通信环境 —— 这是中国通信治理的核心目标，也是每个手机用户的共同期待。