李稻葵：推动政府职能转变，引领经济高质量发展

李稻葵 清华大学中国经济思想与实践研究院院长

以下观点整理自李稻葵在CMF宏观经济热点问题研讨会（第112期）上的发言

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中国经济当前蕴藏巨大发展潜力，同时短期运行面临诸多困难。二十届四中全会与本次中央经济工作会议已指明清晰方向，核心在于推动政府职能、自身行为及激励机制的转变。抓住这一“牛鼻子”，既能破解当前短期难题，也能助力中国经济实现长期健康的高质量发展。

二十届四中全会提出“六个坚持”的重要要求，其中第五点明确坚持有为政府与有效市场相结合。回顾中国经济发展历程，一条重要经验始终贯穿其中，即政府如何更好地发挥作用。从改革开放前制约市场经济发展的状态，到过去四十余年改革发展进程中促进市场经济发展，政府角色的转变对我国经济影响深远。由此可见，政府的自身行为、职能定位及激励机制至关重要。当前，在这一关键问题上出现了一些偏差。从本质上看，我国经济运行面临的核心问题，在于政府仍存在路径依赖，延续了改革开放初期及中期的生产型政府定位。在此定位下，难以落实中央提出的全面扩大内需的重要部署。要完成这一任务，需从短期与长期两个层面推进：短期需重点抓好两项工作，长期则需推动一项重大转变。

一、短期聚焦：地方债务化解与房地产市场纾困

从短期来看，政府职能转变需聚焦两大重点。其一，着力破解地方政府活力不足的问题。当前，地方政府在沉重的债务压力下，行为出现扭曲，已对宏观经济运行形成制约。地方债务实际总规模水平较高，已使地方政府难以足额偿付利息。在当前及未来一段时期内，地方政府甚至可能成为制约经济发展的最大收缩性因素。为缓解债务压力，部分地方政府通过加大税费征收力度筹集资金，而资金上缴金融机构后，却因企业投资意愿低迷难以实现有效放贷，因为在收费收税背景下企业没有投资动力，普遍持观望态度。与此同时，地方政府还存在大量款项拖欠问题，既包括工程项目款项，也涵盖基层公务员及参公人员的绩效奖金，据估算，拖欠总规模约达10万亿元。在此背景下，地方政府已成为当前经济运行中的“黑洞”，大量经济资源被吸纳后，仅以资金形式沉淀于金融机构，未能转化为有效发展动能，这是当前经济循环淤堵的核心症结。

如何破解这一难题？中央政府需主动担当，增发中央国债。当前，我国中央政府国债规模占GDP的比重约为28%，处于全球较低水平，与其他主要经济体相比差距显著，全球许多国家该比例超过100%，日本更是高达220%。我国中央政府财政金融基础扎实，在全球范围内属于财政状况良好的中央政府，且掌握着庞大的国有资产。据测算，中央政府掌控的国有净资产规模占GDP比重超38%，部分估算数据甚至显示该比例可达60%-70%，对应规模高达100万亿元。相较之下，28%的国债占比仍有较大提升空间。需要说明的是，发行国债并非简单的“寅吃卯粮”，本质上是一种重要的金融服务手段。通过增发国债，可借助多种方式置换地方债务，从而为地方政府松绑，使其能够将更多精力投入到扩大公共福利支出、化解房地产领域风险、清偿拖欠款项等工作中，进而激活经济发展的内生动力。这是短期内需推进的第一个关键举措。

其二是房地产领域，地方政府需切实履行责任。中央文件已多次提到，充分赋予城市政府房地产市场调控自主权，推动地方政府助力房地产市场企稳复苏。房地产领域的重要性可通过一组数据清晰体现：本年度我国股市表现向好，截至当前涨幅达18%，成绩亮眼，但股市总市值约为100万亿元，居民持有市值最高不超过50万亿元，即便本年度实现18%的收益，覆盖的资产规模仍相对有限；反观房地产市场，总市值约达400万亿元，其中70%由居民持有，涉及范围更广、影响更深。进一步推算，约1亿90后群体中，其持有的房产要么当前市价与购入价基本持平，要么已处于负资产状态。当前房地产市场价格持续下行，交易量尚未完全恢复，投资呈负增长态势，这无疑对居民的消费动力、消费底气与消费信心形成直接且负面的冲击，因此该领域问题亟待解决。解决房地产问题的关键仍在于充实地方政府财力，建议中央政府可针对房地产领域发行特别国债，例如发行10万亿元特别国债并拨付地方政府，专项用于回购存量闲置未售房源，重点聚焦县城区域。本次中央经济工作会议与二十届四中全会均再次强调以县城为重要载体的城镇化建设，未来县城需吸纳大量人口，地方政府可先行回购存量房源，为城镇化推进提供支撑。以上便是短期需重点推进的两大任务：地方债务化解与房地产市场纾困。

将这两项任务统筹来看，可总结为短期内需推动公共财政理念向公共金融理念转变。传统公共财政模式下，中央与地方政府均实行年度收支核算，收支缺口即形成财政赤字。这种核算方式需要进一步调整，应转向长期综合核算，统筹考量中央与地方政府持有的长期性流动资产及负债。从公共金融的视角进行大账长期核算，政府整体资产负债表能够实现平衡。我们持有的大量中央及地方国有资产，足以覆盖地方债务与国债规模。

二、长期转型：从生产投资型政府向福利服务型政府转型

在长期层面，政府职能的核心转变方向是从生产型、投资型政府转型为福利型政府。长期以来，各级地方政府的工作重心集中于抓投资、上项目、促进GDP增长，中央政府层面也存在类似倾向。以部委机构设置为例，在29个部委下设的300至400个司局中，聚焦消费领域只有国家发展和改革委员会的就业收入分配和消费司、商务部的消费促进司为专职消费管理部门，工业和信息化部的消费品工业司侧重消费品生产。其余司局多围绕生产与投资布局，所以政府职能转变具有迫切性。

从国际经验来看，当一国人均GDP迈入高收入阶段（超过1.3万至1.4万美元），政府财政支出通常以福利性支出为主。但我国当前财政支出仍以建设性支出为重点，经测算，建设性支出占比至少达60%至70%，真正用于民生基本福利的支出占比相对较低。尽管部分发达国家如美国、欧洲国家存在福利支出占比过高的问题，70%至80%为刚性福利支出，我们无需照搬其模式，但可借鉴其重视民生福利的理念。当前，我们应深入学习贯彻二十届四中全会与本次中央经济工作会议精神，推动中央与地方政府职能实现转变，从侧重生产、投资的生产型政府，转型为高效提供基本公共福利的服务型政府。这一转变需从考核机制与机构设置两方面同步推进：例如，地方政府考核指标应从投资规模、GDP增速，转向人均消费水平、区域人均基本福利水平等；政府的机构设置也需相应调整。

此外，中国群众具备勤奋的品质，以保洁人员、快递员、网约车司机为代表的劳动者群体尤为突出。为这类群体提供基本公共福利，绝不会导致“养懒人”的现象，也不会重蹈欧洲部分国家的覆辙。我国拥有丰富的改革实践经验与制度建设空间，能够探索出符合本国国情的福利供给模式，避免陷入福利过度引发的发展困境。

综上，推动中国经济实现高质量发展，顺利达成2035年与2050年的发展目标，关键在于转变政府职能，更好发挥政府作用。短期需聚焦两大任务：化解地方债务风险、纾困房地产市场；长期则需推动政府职能转变，从侧重促进生产、扩大投资，转向聚焦提供基本公共福利。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。