违法行为是否超过行政处罚时效期间的判断

裁判要点

1. 行政处罚时效是行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效时间，违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。如果在调查中，发现违法行为人的违法行为已超过了追诉时效，应采取相应的措施，终止调查，撤销案件或者作出不予行政处罚的决定。关于该规定中“发现”。处罚机关或有权处罚的机关，对违法行为启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”，群众举报后被认定属实的，举报时间即为发现时间。关于“违法行为发生之日”。行为发生之日是指违法行为完成或者停止之日；对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。关于“连续状态”，是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法规定。违法行为处于连续状态的，追诉时效从其最后一个违法行为实施完毕时起算，对这一连续性的违法行为合并处罚。

2. 现代汉语词典解释“销售”为“卖出货物”。法律规定，买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。根据上述“销售”文义和规定，销售行为对应买卖合同中出卖人转移标的物的所有权于买受人的行为。本案中，某甲公司是东方之门项目开发商，是消防工程竣工验收主体之一，确认验收合格，投入使用即应视为接收。至于买受方支付价款的付款行为，不属于销售行为范畴。被诉行政机关关于某甲公司未接收与事实不符，未进行结算，销售行为未终了的意见缺乏依据不成立。

裁判文书

江苏省苏州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）苏05行再1号

抗诉机关江苏省人民检察院。

申诉人（一审原告、二审上诉人）北京某乙有限公司。

被申诉人（一审被告、二审被上诉人）苏州某甲。

被申诉人（一审被告、二审被上诉人）苏州某乙。

申诉人北京某乙有限公司（以下简称北京某公司）因诉被申诉人苏州某甲（以下简称园区市监局）、苏州某乙（以下简称某丁）没收非法财物、罚款及行政复议一案，不服本院（2022）苏05行终285号行政判决，向苏州市人民检察院申请监督，苏州市人民检察院提请江苏省人民检察院抗诉。江苏省人民检察院于2024年11月20日作出苏检行监〔2024〕160号行政抗诉书，向江苏省高级人民法院提出抗诉。江苏省高级人民法院作出（2024）苏行抗11号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，2025年04月28日。苏州市人民检察院受江苏省人民检察院指令指派检察员曹某出庭。申诉人北京某公司的委托代理人丁建龙，被申诉人园区市监局出庭负责人傅某乙及委托代理人费琦，某丁的委托代理人范某、陈若滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

园区市监局于2021年2月22日作出苏园市监处字〔2021〕00051号行政处罚决定书（以下简称处罚决定），依据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第五十三条的规定，决定责令北京某公司立即改正，并处以没收66台E××应急电源，罚款211200元的行政处罚。北京某公司不服，申请行政复议。某丁于2021年7月15日作出〔2021〕苏园行复第6号行政复议决定书（以下简称复议决定），认定处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，但违反了法定程序，故予以确认违法。

北京某公司对处罚决定及复议决定不服，向苏州市姑苏区人民法院提起诉讼，请求依法撤销处罚决定及复议决定并判令行政机关承担案件诉讼费用。

一审法院查明，2019年4月17日，园区市监局接到浙江某有限公司（以下简称某乙公司）举报称东方之门南北楼内的EPS应急电源为假冒某乙公司的产品。经现场检查，园区市监局于2019年5月30日立案查明，2015年12月1日，北京某公司江苏某公司与北京某甲有限公司（以下简称某丙公司）签订EPS应急电源采购合同。后根据工程需要，东方之门南楼实际安装66台E××应急电源（1KW功率3台、2KW功率45台、3KW功率6台、5KW功率12台）。某乙公司接受调查称未与北京某公司有过业务往来，曾与某丙公司有过合作，最后一次交易大约在2015年，且仅为采购零部件。某乙公司提供情况说明、检验报告、比对说明和鉴定报告，确认东方之门南楼安装的EPS应急电源并非该公司生产，产品的外观、内部元器件与正品存在明显差异。经2019年8月13日委托抽样检测，苏州某有限公司（以下简称某丁公司）于2020年3月20日出具质量鉴定报告，显示抽样的1台E××应急电源充电时间大于24h（24h后仍未充满）、转换电压实验的由应急状态回复到主电状态的主电压大于主电压的85%，该两项不符合《消防应急照明和疏散指示系统》（GB17945-2010）的规定，电池充不满电与电池质量有关，也与维护保养不到位有关，某丁公司工程师解释，上述不符合规定的两项内容不存在重大安全隐患，仅缩短灯具使用时间或寿命。园区市监局于2021年2月22日作出前述处罚决定，同时决定不认定北京某公司销售不合格产品。北京某公司不服申请复议。某丁于2021年4月22日受理，于同年7月15日作出复议决定并予以送达，引起本案。

一审另查明：（一）某乙公司曾出具一份落款日期为2019年8月2日的情况说明，其中称某丙公司曾为其EPS应急电源的合作伙伴，曾向其采购该应急电源的核心部件，即逆变器（机芯）；其对北京某公司冒用其公司厂牌的行为，不再向北京某公司主张侵权责任，请求园区市监局从轻或者撤案处理。园区市监局称未收到该说明。（二）处罚决定中，对某海南晓消防工程设备有限公司（以下简称某海南晓公司）在东方之门北楼消防工程中销售冒用他人厂名产品的行为，予以责令立即改正，没收59台应急电源，并处罚款78180元。（三）2021年3月25日，园区市监局分别向北京市通州区市场监督管理局和苏州工业园区规划建设委员会邮寄案件线索移送函及附件，将创立源公司作为某丙某乙公司EPS应急电源和东方某某丙公司在中标候选人之外的违法线索分别移送相应单位处理。

一审法院认为，本案主要争议焦点为园区市监局对北京某公司所作处罚决定是否合法。根据《国家质量监督检验检疫总局关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》（以下简称实施意见）第十条第一项的规定，质量技术监督行政执法部门经过查证，可以将被假冒生产企业出具的鉴定结论和提供的其他证明材料，作为认定该产品真伪的依据。本案中，依据某乙公司出具的情况说明、比对说明和鉴定报告，结合询问笔录、检查笔录等证据能够证明某戊公司销售的EPS应急电源存在冒用某乙公司厂名的情形，而北京某公司并未严格执行进货查验制度，且并无充分证据证明其不知道案涉应急电源为冒用他人厂名的产品，园区市监局依据产品质量法第五十三条之规定对北京某公司予以处罚，适用法律正确。关于货值金额及违法所得的认定，因某己公司对案涉产品存疑，至今未接收也未作相应结算，园区市监局从有利于当事人的原则，未认定北京某公司有违法所得，并按照采购合同及当事人陈述，以进价计算货值金额为422400元，最终对北京某公司处以211200元的罚款，量罚适当。关于处罚程序，某丁在复议决定中已因被诉决定办案期限明显超出合理范围，违反《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称处罚程序暂行规定）而确认违法，一审法院不再重复评价。关于北京某公司另提及听证告知书的送达，现场检查及鉴定通知等程序问题，鉴于听证告知书送达北京某公司住所地并无不当，抽样检测产品质量亦未损害该公司的合法权益，故对其上述主张不予采纳。关于北京某公司主张其已尽注意义务，不存在冒用他人厂名的主观故意及客观行为，且某乙公司表示不再追究责任，不应予以处罚的观点，产品质量法第三十三条规定，销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。第五十五条规定，销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。鉴于采购合同所附清单显示涉案产品主要元器件并未使用某乙公司品牌部件；北京某公司在供货安装过程中发现涉案产品品牌与实际供货商不一致时，才向某丙公司索要检验报告，但亦未审查产品全部规格的检验报告，而涉案产品外观与检验报告内附产品图片存在明显不同；北京某公司当时亦未核实某丙公司是否为某乙公司的授权商或代理商，并未获取其在起诉时提交的授权书；加之北京某公司对于某乙公司正规产品价格有一定的认知，故其应当知晓涉案产品为冒用他人厂名的产品，其仍予以销售的行为具有客观违法性及可责罚性，亦不符合上述规定的从轻、减轻情形；此外，某乙公司原系冒用厂名的投诉某己，即便其确系提出撤案处理请求，也不能阻却园区市监局根据某己提供的线索应当履行的调查处理等法定职责，故对其上述主张及认为园区市监局滥用职权等观点，均不予采纳。关于复议程序，某丁经复议受理、通知答复、听证及延期审查后，作出确定原行政行为违法的复议决定，实体及程序符合法律规定。综上，经对被诉行政行为全面审查，园区市监局对北京某公司所作处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，虽违反法定程序，但已经复议决定确认违法；某丁所作复议决定内容适当，程序合法，故北京某公司要求撤销被诉决定、复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回原告北京某乙有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由北京某公司负担。

北京某公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决并依法改判支持北京某公司的全部诉讼请求。

二审法院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。

二审法院认为，根据处罚程序暂行规定第七条的规定，园区市监局对于辖区内违反市场监督管理规定的违法行为进行查处，系履行法定职责。某丁作为复议机关，根据北京某公司的申请，对案涉行政处罚进行审查并作出决定，系履行法定职责。产品质量法第三十七条规定，销售者不得冒用他人的厂名。该法第五十三条规定，冒用他人厂名的，责令改正，没收违法销售的产品，并处违法销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。实施意见第五条规定，销售者销售产品质量法第四十九条至第五十三条禁止销售的产品，销售者不能提供充分证据证明其不知道该产品为法律禁止销售的产品，不能说明或者不如实说明其进货来源的，应当按照职责范围严格依法予以处罚。对销售者销售上述产品的处罚方式和幅度，应当根据以上情况对应法律第四十九条至第五十三条的规定具体适用。本案北京某公司销售的EPS应急电源存在冒用某乙公司厂名的情形，有某乙公司出具的情况说明、比对说明、鉴定报告、询问笔录、检查笔录等证据予以证明；产品质量法第三十三条规定，销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识。北京某公司在案发前未核实某丙公司是否为某乙公司的授权商或代理商，未审查案涉EPS应急电源全部规格的检验报告，且采购合同所附清单显示涉案产品主要元器件并未使用某乙公司品牌部件，涉案EPS应急电源外观与检验报告内附产品图片存在明显不同，某乙公司正规产品的价格与涉案EPS应急电源产品亦存在明显差异。因此，北京某公司未严格执行进货查验制度，其称已经尽注意义务，不予支持。因某己公司对案涉产品存疑，至今未接收也未作相应结算，园区市监局按照有利于当事人的原则，未认定北京某公司有违法所得，最终对北京某公司销售冒用他人厂名产品的行为，作出“责令立即改正，没收66台应急电源，罚款211200元”的行政处罚，相关事实认定、法律适用及裁量幅度，并无明显不当。关于涉案处罚程序，园区市监局因办案期限明显超出合理范围，某丁在6号复议决定书确认构成程序违法，予以维持。另，某己某乙公司出具的情况说明，表示不再向北京某公司主张侵权责任，仅是在私权上对自身合法权益放弃的意思表达，并不能在公法领域产生消除涉案产品的违法性及阻却园区市监局依法履行查处职权的法律效果。综上，北京某公司的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由北京某公司负担。

北京某公司不服，向江苏省高级人民法院申请再审被驳回后，向苏州市人民检察院申请监督，苏州市人民检察院提请江苏省人民检察院抗诉。

江苏省人民检察院抗诉称，行政处罚法规定处罚时效期限为二年。北京某公司销售冒用他人厂名的产品的违法行为至迟已于2017年1月25日实施终了，且不存在连续或继续状态。该违法行为至2019年4月7日被发现时已超过二年行政处罚时效期限，应不予行政处罚。原判决适用法律错误，行政机关应终止调查，撤销案件或作出不予行政处罚的决定。

北京某公司称，本案认定的违法行为是销售行为。本案建设工程施工合同，与传统意义上的买卖合同性质有区别，产品款项纳入工程款中，工程竣工交付即应当认为是销售行为实施完毕。本案违法行为因超过处罚时效期限，应不予处罚。

园区市监局辩称，本案2019年4月案发之时，涉案违法行为处于继续状态，未超过二年的行政处罚时效。主要理由为：（一）完整的销售行为应当包含收到货款，并且将货物交付给购买者的行为。本案中，案涉产品涉及的建设工程虽于2017年1月25日通过消防验收，某己公司明确其因对案涉产品存疑，一直未进行接收，也未向北京某公司支付货款，即，案涉销售行为实际并未完成，违法行为仍处于继续状态。（二）北京某公司销售行为的违法状态以及产生的危害后果仍在延续。包括产生了某乙公司为维护其合法权益向园区市监局举报的行为，即，违法行为所造成的不法状态也处于持续之中。

某丁辩称，同意园区市监局的意见。北京某公司冒用厂名的行为一直处于存续状态，涉案销售款项一直没有结算，以及结合涉案产品的性质、使用的场景对涉案违法行为，二年时效的认定应当从宽。

经再审查明，原审查明的事实基本属实，再审予以确认。

再审另查明：（一）根据原一审在案证据，编号为××工程联系单，北京某公司向某己公司报送关于EPS“品牌更改为‘北京创力源’，产品为‘浙江某’”的工程联系单。对此，2019年7月3日，某己公司接受调查时陈述：“意思是指，产品是特某的，供货商是某丙公司”“我们一开始就是知道产品和品牌是不一致的。”2017年1月25日，苏州市公安消防局出具建设工程消防验收意见书及建设工程消防验收公告，现场检查测试，综合评定某己公司东方之门大厦（土建及内装修）工程消防验收合格。

（二）根据原一审在案证据，2019年6月24日，园区市监局调查某乙公司。某乙公司陈述：“之前和某丙公司合作过”“某丙公司向我公司购买过整机的，后来就只是买一些核心部件，最后一次交易大约在2015年左右”。2019年7月1日，某乙公司向园区市监局出具情况说明称：“与某丙公司之间的业务往来限于EPS部件的销售合同关系：机芯（含变压器）”。2020年6月24日，某海南晓公司行政查处阶段接受调查，提交了某乙公司授予某丙公司为其制造的产品—消防应急灯具专用应急电源的合作伙伴的授权书。

（三）北京某公司与某丙公司EPS应急电源采购合同第二条有关交货地点为“供方将设备运输到需方指定地点”、第四条有关验收为“在设备全部就位且现场达到调试条件后，供方提供1次现场指导调试服务，使之达到正常工作状态”的约定可知，某丙公司与北京某公司就涉案产品的销售合同履行地在东方之门项目现场。

本院再审认为，本案系因行政处罚形成的行政纠纷案件。因被控违法行为发生在2009年8月27日以后、2018年1月1日前，故本案适用2009年修正的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称2009年修正的行政处罚法）。本案再审争议焦点问题为：1.北京某公司是否知道其销售的产品为法律禁止销售的产品，即，本案被控违法行为主观方面；2.本案违法行为是否已超过处罚时效期限。本院分析如下：

（一）关于本案被控违法行为主观方面的问题

首先，关于审理本案应当适用的实体法依据。处罚决定适用产品质量法第三十七条规定，复议决定增加适用产品质量法第五十三条规定；一审期间，被诉行政机关辩称参照适用实施意见第五条规定。产品质量法第三十七条规定：“销售者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址。”第五十三条规定：“伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”第五十五条规定：“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”实施意见第五条有关“销售者销售上述产品不能提供充分证据证明其不知道该产品为法律禁止销售的产品，不能说明或者不如实说明其进货来源的，应当按照职责范围严格依法予以处罚”的规定。实施意见第五条规定系针对产品质量法第五十五条规定的反面解释。根据、参照上述规定，销售者不得冒用他人的厂名、厂址，即，销售者在其销售的产品、产品包装或者容器上，或者销售产品的广告宣传、展览等销售活动中，不得实施冒用他人的厂名、厂址的行为；销售者销售了冒用他人厂名的产品，但有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚；销售者不能提供充分证据证明其不知道该产品为冒用他人的厂名的产品，不能说明或者不如实说明其进货来源的，应当依法予以处罚。本案中，处罚决定认定，北京某公司销售至东方之门项目中的应急电源为冒用某乙公司厂名的产品。根据在案查明的事实，北京某公司系向某丙公司采购了铭牌为某乙公司的产品用于东方之门项目消防工程施工。由此，北京某公司并未实施冒用他人的厂名的行为。北京某公司实施了销售冒用他人厂名的产品的行为。判定北京某公司违法销售行为主观方面，应适用产品质量法第五十五条及参照适用实施意见第五条规定予以审理。处罚决定认定北京某公司销售行为构成产品质量法第三十七条规定的冒用他人的厂名行为适用法律不当，复议决定适用产品质量法第三十七条和第五十三条规定适用法律不当。一审判决认定处罚决定及复议决定适用法律正确有误，二审判决未予纠正不当，再审一并予以指出。

其次，关于北京某公司违法销售行为主观方面的问题。涉及实施意见第五条规定中“销售者销售上述产品不能提供充分证据证明其不知道该产品为法律禁止销售的产品”和“不能说明或者不如实说明其进货来源的”二者之间关系的理解。一般而言，销售者的进货来源是判断销售者是否知道其经销的产品为假冒产品的关键证据；销售者说明进货来源是认定销售者“证明其不知道”的必要条件。至于销售者是否“不知道”，还应根据进货来源事实结合其他证据予以综合判断。根据一审在案证据工程联系单及某己公司的陈述可知，北京费尔公司和某己公司均知道某丙公司提供的涉案产品为某乙公司的产品，某丙公司是供货商。对于北京费尔公司和某己公司而言，该产品铭牌标记厂名为某乙公司并无异常。

再次，本案判断北京费尔公司是否应当知道某丙公司经销冒用某乙公司厂名的产品，涉及某丙公司的进货来源，应当结合某丙公司提供证据证明或者说明予以综合认定。处罚程序暂行规定第六条有关“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖”的规定，根据该规定结合在案证据，北京费尔公司与某丙公司EPS应急电源采购合同的约定，园区市监局某戊某丙公司涉嫌销售假冒他人厂名的产品违法行为。

综上，本案中，现有在案证据表明，创立源公司与某乙公司之间存在合作关系，虽然某乙公司表达了合作限于产品销售的意见，在未见某丙公司提供证据或者提出申辩意见情形下，以北京某公司未严格执行进货查验制度推定北京某公司知道某丙公司提供了禁止销售的产品，即，认定北京某公司构成某丙公司违法行为的共同行为人依据不足。

（二）关于本案违法行为是否已超过处罚时效期间的问题

首先，关于行政处罚时效的规定。2009年修正的行政处罚法第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据该规定，行政处罚时效是行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效时间，违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。如果在调查中，发现违法行为人的违法行为已超过了追诉时效，应采取相应的措施，终止调查，撤销案件或者作出不予行政处罚的决定。关于该规定中“发现”。处罚机关或有权处罚的机关，对违法行为启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”，群众举报后被认定属实的，举报时间即为发现时间。关于“违法行为发生之日”。行为发生之日是指违法行为完成或者停止之日；对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。关于“连续状态”，是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的行政违法行为，这些违法行为触犯的是同一个行政处罚法规定。违法行为处于连续状态的，追诉时效从其最后一个违法行为实施完毕时起算，对这一连续性的违法行为合并处罚。

其次，本案销售行为完成之日的问题。关于销售。现代汉语词典解释“销售”为“卖出货物”。法律规定，买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。根据上述“销售”文义和规定，销售行为对应买卖合同中出卖人转移标的物的所有权于买受人的行为。本案中，某甲公司是东方之门项目开发商，是消防工程竣工验收主体之一，确认验收合格，投入使用即应视为接收。至于买受方支付价款的付款行为，不属于销售行为范畴。被诉行政机关关于某甲公司未接收与事实不符，未进行结算，销售行为未终了的意见缺乏依据不成立。一审判决认为因某甲公司对案涉产品存疑未接收错误，二审判决予以确认不当，再审予以指出。

再次，关于销售行为的危害后果。本案查处阶段，行政机构委托对涉案产品抽样检测，不存在重大安全隐患，由此，处罚决定不认定当事人销售不合格产品。被诉行政机关关于销售行为产生的危害后果，其实质是东方之门大厦权利人后续使用、销售和管理东方之门大厦活动中附带使用了冒用他人厂名的产品的使用行为。在权利人或者管理人使用行为不违法的情形下，不能认定销售行为的危害后果处于持续状态。

综上，本案销售行为于2017年1月25日消防工程验收合格之时完成。2019年4月园区市监局查处该违法行为之时，已超过二年处罚时效。依法应不再给予行政处罚。

综上所述，本案被控违法行为超过处罚时效，北京某公司的再审请求成立，本院予以支持，一审、二审判决适用法律错误，应予撤销。依照2009年修正的《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下：

一、撤销本院（2022）苏05行终285号行政判决及苏州市姑苏区人民法院（2021）苏0508行初420号行政判决；

二、撤销苏州某乙〔2021〕苏园行复第6号行政复议决定及苏州某甲苏园市监处字〔2021〕00051号行政处罚决定针对北京某乙有限公司的部分；

三、责令苏州某甲就涉案举报涉及北京某乙有限公司被举报违法行为重新作出行政行为。

本判决为终审判决。

审 判 长　 钱建国

审 判 员　 秦四海

审 判 员　 蒋　伟

二〇二五年十月十三日

法官助理　 韦　唯

书 记 员　 施苏燕