吕忠梅：《国家公园法》是“最美国土”保护法

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

今日，《中华人民共和国国家公园法》正式实施。这部法律的出台，标志着我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设迈入全新的法治化轨道。正确理解和把握《国家公园法》的精髓，关乎其施行的路径与最终成效。作为生态环境法的研究者和立法参与者，全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅认为，国家公园法是生态环境保护领域的重要立法，其核心理念是以法治守护我国最核心、最精华的自然生态系统的原真性与完整性。

确立“主体”地位，构建保护体系新格局

经过多年建设，我国已经形成近20种自然保护地类型，但由于缺乏统一的法律依据，导致出现已有的法规规章矛盾冲突多、分类标准不明、管理职权交叉、重复挂牌等问题。《国家公园法》作为我国自然保护地体系建设的核心立法，将从根本上改变这一局面。党的十八大以来，“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”作为生态文明体制改革的重要内容，取得了巨大成就。《国家公园法》就是要将党中央关于国家公园体制改革的重大决策部署以法律形式予以固化，明确国家公园的“主体”地位。

对于国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位，吕忠梅认为主要体现在四个方面：

生态价值上处于金字塔的顶端。国家公园具有国家乃至全球意义上最核心、最精华的自然生态系统，拥有独一无二的自然景观和最富集的生物多样性，是国家生态安全的基石和中华民族永续发展的关键生态资产。

结构布局上是自然保护地体系的空间骨架。国家公园在保护地体系中面积不会最大，却是建立自然保护地体系的关键节点，可以通过统一的空间规划布局与相关自然保护区、自然公园进行有机串联，形成生命共同体网络，有效缓解生态系统的孤岛化效应。

功能导向上体现保护当代人利益与后代人利益的统一。对国家公园实行最严格保护的目的，是为了把“最美国土”传承给子孙后代，同时，国家公园具有全民公益性，要为当代人提供科研、自然教育、生态旅游等公共服务功能。

管理体制上体现最高层级和改革示范效应。国家公园由国务院批准设立，由中央政府直接管理或授权省级政府管理，是自然保护地体系中的最高管理层级。其在率先改革中成功的实践探索经过上升为法律规范，可以引领和带动中国自然保护地体系治理能力和治理水平现代化。

紧扣立法目的，把握法律实施的总钥匙

准确把握立法目的，是理解和实施一部法律的总钥匙。《国家公园法》第一条将立法目的规定为：“高质量推进国家公园建设，加强对国家公园的保护和管理，保持重要自然生态系统原真性和完整性，建设生态文明，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化”。

“立法目的构成了《国家公园法》的‘初心’与‘灵魂’。”吕忠梅认为，这一规定表明，《国家公园法》的立法目的逻辑严谨、层次分明、意涵深远，从深化国家公园改革实践、保护国家公园核心功能、推进中国式现代化实现三个方面，回答了“为什么要制定国家公园法”的问题。

首要目的是推进改革，制定《国家公园法》，将党和国家关于“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”的战略部署转化为国家立法，高质量推进国家公园建设，加强对国家公园的保护和管理，是《国家公园法》的“初心”。国家公园建设不是简单地追求数量和速度，而是通过加强保护和管理，实现更高品质和更好综合效益的高质量发展。

核心目的是保持特定空间生态系统的原真性和完整性。制定《国家公园法》的使命担当在于以法定方式确认国家公园的“主体”地位以及保护和管理规则，“保持重要自然生态系统原真性和完整性”是国家公园的立园之本，也是国家公园保护和管理的“灵魂”。国家公园的价值追求是对自然生命共同体进行整体保护、系统治理，确保核心自然遗产永续长存。

根本目的是实现“人与自然和谐共生”。“美丽中国”是中华民族伟大复兴中国梦的绿色底色，国家公园是实现“人与自然和谐共生”的重要实践场域，国家公园建设要在传承和弘扬中华民族“天人合一”“道法自然”优秀传统文化的基础上，推动形成“人与自然生命共同体”绿色发展的现代化模式，实现中华民族的永续发展。

《国家公园法》的立法目的，明确了其基本定位是“保护法”而不是“管理法”，其出发点和归属都是“保护”，“管理”只是实现“保护”目标的手段和方法。“必须澄清《国家公园法》的定位，如果理解错位，法律实施可能背道而驰。”　吕忠梅补充道。

明晰法律定义，突出中国特色与最严格保护

什么是国家公园？《国家公园法》第二条进行了明确定义：“本法所称国家公园，是指由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。”准确理解这个基石概念，是保证《国家公园法》得以正确实施的基础。

法律作为人们社会活动的行为规范，以明确不同主体的权利义务为根本任务，因此，其基本概念的界定都必须符合调整社会关系的根本属性。“从《国家公园法》的定义看，国家公园的概念具有三重属性。”吕忠梅解释说，一是具有自然属性，是“具有国家代表性的自然生态系统”；二是具有社会属性，是“实现自然资源科学保护和合理利用”的“自然—社会”系统；三是具有空间属性，是“由国务院批准设立”的“特定陆地和海洋系统”。这些属性意味着“国家公园”对行政区域空间与自然地理空间相互“嵌套”的现状进行了重新“勘界”，明确国家公园是自然单元、社会单元与管理单元的有机整合。

吕忠梅强调，我国的国家公园既不同于世界自然保护联盟所强调生态保护与公共游憩功能并重的自然保护地范式，也超越了国家公园体制改革前的各种公园形态，赋予其“自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集、实行严格保护的自然生态空间”的特定内涵。

“因此，我们不能简单地套用国外法律或者国际组织推荐的国家公园制度，虽然都叫国家公园，但法律定义不同，功能作用不同，保护的程度也会不同。”吕忠梅说。

恪守“生态保护第一”原则，统筹保护与发展

“基本原则是立法目的和法律制度之间的桥梁，对于法律的实施具有普遍指导意义。”《国家公园法》在第四条确立了生态保护第一、统筹保护与发展，国家代表性与全民公益性相统一，因地制宜与突出特色相结合的基本原则。其中，“坚持生态保护第一、统筹保护和发展”尤为关键。现行立法中，只有《中华人民共和国青藏高原生态保护法》和《国家公园法》确立了“生态保护第一”的原则，其他立法都规定的是“生态优先”原则。“对比来看，‘第一’意味着从法律上划定了不可逾越的‘生态红线’，当人类活动与国家公园保护目标发生冲突时，生态保护绝对优先，不可选择，从而建立了保持国家公园原真性、完整性的法定‘判断标准’。‘优先’则是一个相对的可以进行选择的概念。”吕忠梅解释说。

在生态保护第一的原则下，怎么统筹保护与发展，是受到普遍关注的话题。吕忠梅认为，之所以将“生态保护第一、统筹保护与发展”作为一个原则，就是要处理好两者之间的关系。如果说“生态保护第一”是“红线”，那么，“统筹保护与发展”则是以“红线”为基础，着眼于化解国家公园范围内外自然资源严格保护与合理利用之间的现实矛盾。或者说，“生态保护第一”中的“保护”充分体现“保持国家公园原真性、整体性”的核心目的；“统筹保护与发展”中的“保护”更加强调将发展建立在生态安全的基础之上。因此，国家公园并非完全禁止人类活动，而是基于法定规划限定行为范围，在保障自然生态系统及其服务功能不受损害的前提下，妥善处理国家公园区域内外经济社会发展与生态环境保护的关系，在平衡生存权、发展权与环境权的基础上，实现代内公平与代际正义的统一。

“期待各界共同关心和促进国家公园法的实施，让这部能够保护中国最美国土的法律能够真正发挥作用。”吕忠梅说。