美联储的独立性前景｜国际

文/清华大学国家金融研究院新结构金融学研究中心副主任沙楠，清华大学五道口金融学院讲席教授、南方科技大学商学院讲席教授周皓

美联储政策制定过程不能完全脱离美国政治与意识形态的影响，尤其国会可对其决策展开质询和监督，这些都极其考验美联储决策层，特别是主席平衡的艺术，即在维护独立性的同时，如何考量金融监管职能扩大对货币政策的影响，如何在党派分歧加剧背景下避免政治干扰，如何抑制通胀的同时避免经济衰退等。基于此，本文将以美联储重大变革为脉络，梳理独立性的演变，并对其前景进行展望。

2025年美国总统特朗普上任以来，政治方面的压力正试图对美联储的决策过程产生影响，诸如其对美联储理事库克提出解职要求，其提名新任理事人选米兰的快速入职，美联储下任主席遴选程序的高调启动，以及政府内阁成员对联储利率政策的公开且频繁评论，等等，相关事件接连上演，频次密集，这对美联储的独立性地位带来一定的挑战。而中央银行的独立性一旦受损，美元信用的基础将被削弱，金融市场也必将迎来动荡。可以说，独立性正是美联储如今具有极高信誉度和广泛影响力的基石与核心所在。

美联储成立至今已有百余年历史，其独立性地位并非一蹴而就。在此过程中，独立性确立、强化、有限弱化、内涵重构时有反复。换言之，尽管法律给予了独立性依据、理事会14年交错任期设计规避了短期政治冲击，财务上也具有独立性的制度基础，但美联储的政策制定过程并不能完全脱离美国政治与意识形态的影响，尤其国会可对其决策展开质询和监督。这些都极其考验美联储决策层，特别是主席平衡的艺术。即在维护独立性的同时，如何考量金融监管职能扩大对货币政策的影响，如何在党派分歧加剧背景下避免政治干扰，如何抑制通胀的同时避免经济衰退等。基于此，本文将以美联储重大变革为脉络，梳理独立性的演变，并对其前景进行展望。

独立性的萌芽阶段：1913年至1933年

1913年12月经由威尔逊总统签署生效《联邦储备法案》，自此美联储成立。起初其是一个高度分权化的框架，地区联储享有较大的权力，缺乏统一的货币政策协调机制，且作为财政部的附属机构，很多决策均受制于政府，法律层面上未享有独立性。此时在美联储体系内，掌握实际话语权的是纽约联储行长斯特朗，不仅因为纽约联储资本金规模最大，还因为纽约特殊的金融中心地位。

斯特朗任职期间，与时任财政部部长梅隆建立了相互尊重的工作关系，虽然梅隆兼任联储主席，但出于对斯特朗专业能力的信任，给予了其很大程度的决策权。也正是此时，斯特朗建立了公开市场投资委员会，即FOMC的前身，此后纽约联储作为唯一执行公开市场操作机构的传统一直延续至今。简言之，纽约联储行长斯特朗凭借其过硬的专业素质与灵活的社交手腕，为美联储争取到了事实意义上的相对独立空间，这也为自主权的下一阶段演变打下了良好基础。

独立性的框架搭建：1933年至1951年

20世纪30年代初的大萧条后，罗斯福新政启动，1935年的《银行法》便成为美联储危机后的第一次重大变革与优化，该法案完善了主体框架的搭建。此后，分权缺陷得以解决，制度上的独立性得到强化，但此时仍未在法律意义上确立独立。

二战期间，美联储不得不为战争融资，降低财政利息成本，直至战争结束后，财政部与美联储在货币政策取向上分歧加大，财政部希望低利率环境必须维持，以解决战争期间大量债务问题，美联储则主张提高利率来应对日益加大的通胀压力，并抑制战后投资过热的倾向，最后时任总统杜鲁门在中间斡旋，最终支持美联储根据市场机制来调控利率政策，不再维持其为政府战时债务融资的角色。经过激烈博弈，在1951年通过了《财政部-美联储协议》，首次法律意义上明确了美联储地位，自此从财政部脱离出来。

独立性的法理巩固：1951年至2008年

1951年，杜鲁门提名财政部助理部长马丁为美联储主席，经参议院通过后就职。1965年，马丁为应对通胀大幅提高贴现率时，在任总统约翰逊对其施加压力，干扰其独立决策。尽管最终通过了加息决策，但政治上的干预导致货币政策滞后，也为后面的滞胀埋下隐患。进入70年代，继任者伯恩斯曾担任过尼克松的竞选经济顾问，尼克松上台后，频繁与其会面，面对短期政治压力不断妥协，货币政策走走停停，为后续大滞胀出现起到了推波助澜的作用。他在任期间，美联储不仅失去了市场主体的信任，其本人也导致央行独立性出现严重的历史性倒退。

最终，美国经济陷入通胀与失业双高的困局。此时，以弗里德曼为代表的货币主义学派认为通胀只是货币现象，并主张严格控制货币供应量，以稳定通胀预期。但此时美联储长期依赖相机决策，并没有明确通胀控制的目标。1977年，《联邦储备改革法》修订通过，倒逼美联储改革，相机抉择转为规则约束，货币主义学派思想开始制度化，通胀优先原则被广泛接受。也正是在此时，确立了美联储物价稳定与充分就业双重使命，明确了美联储应对国会负责，强化国会监督，禁止总统干预其决策。与此同时，联储主席与理事的任期延长至14年，尽量减轻政治方面的影响。通过上述一系列制度改进，进一步在法理层面巩固了美联储的独立性。尽管后续1978年《充分就业与平衡增长法》中，要求美联储货币政策制定应与总统经济政策之间相协调，但这也并非硬性约束。

1979年，反通胀斗士沃尔克就任美联储主席，其很好地坚持了独立性原则，虽导致经济出现短期衰退的阵痛，但带来了稳定的低通胀率和透明的货币政策，并在市场主体中树立了较高的信誉度。其继任者格林斯潘任职期间，进一步将货币政策艺术化，通过预防式紧缩等技术性解释淡化了政治方面的压力，维护了央行政策的自主性，也做到了权威与专业，但其对金融监管的缺位和过度依赖市场自我调节的监管理念，暴露了央行独立性的局限，即央行对金融稳定事项漠不关心时，这种货币政策独立性或将成为系统性风险滋生的土壤。随后，长期低利率环境带来的房地产价格泡沫也直接倒逼金融危机后美联储职能的最大变革。

宏观审慎对独立性的支撑：2008年至2025年

通过梳理前述两个阶段的独立性演变历史可知，几次重大危机的爆发凸显出美联储政策制定或执行中存在的缺陷，进而通过相关法案完善其中央银行制度和政策安排。也就是说，危机推动了美联储货币政策框架逐渐走向成熟，在此过程中其也获得更大的独立性，至此美联储已成为世界其他国家央行改革和借鉴的榜样。

2008年次贷危机爆发，直接推动了2010年《多德-弗兰克法案》的出台。通过明确美联储金融监管权，弥补了格林斯潘认为的“美联储独立性应体现在专注于货币政策”“市场参与者的自利行为能有效控制风险”等理念的不足之处。宏观审慎监管能有效防范金融危机的再次爆发，避免货币政策为救助经济被迫维持低利率或零利率环境，金融稳定的强化可以让美联储更加聚焦在价格稳定与充分就业的目标上，从而间接强化了自身的独立性。至此，央行独立性内涵有了新的边界......

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来源 | 《清华金融评论》2025年12月刊总第145期

编辑 | 王茅

审核丨丁开艳

责编 | 兰银帆

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