最高法院案例：“外嫁女”长期外出打工能否享受征收安置补偿待遇

01裁判要旨

1. 关于户籍的认定标准：户籍补办的溯及力

行政机关对当事人户籍的“补办登记”行为，如果是对其原始户籍一直存在但未予登记状态的确认，而非将其作为新迁入人口进行登记，则该补办行为具有溯及既往的效力。不能仅因户籍登记的补办时间晚于征收补偿方案规定的人口核查截止日期，而当然否定其属于“在册”户籍人员的资格。

2. 关于村民待遇的实质要件：不能机械解释“常住”

在认定征收安置补偿的“在册常住农业人口”资格时，不能将“常住”机械地理解为长期、不间断地在本地实际居住。国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。也就是说，对于为支持国家建设、改善生活而进城务工的农民，不能以其长期在外务工为由，剥夺其作为原集体经济组织成员本应享有的村民待遇和相关补偿权益。

3. 关于平等原则的适用：同等情形同等对待

行政机关制定的补偿安置政策在适用时，应遵循“同等情形同等对待”的原则。若相关政策已将同样非长期实际居住的在校学生、现役军人等特定群体纳入补偿范围，却将外出务工人员排除在外，则构成同等情形下的区别对待，有违平等、公正的社会主义核心价值观和法治精神，人民法院应予纠正。

核心结论：在集体土地征收补偿安置中，认定被安置人员资格时，应综合考量户籍来源的实质、作为集体经济组织成员的权利本质以及国家保障农民工权益的政策导向，对补偿方案中的“在册常住农业人口”等条件作有利于保护公民合法财产权利和生存权益的合理解释，避免以形式要件或机械标准不合理地剥夺当事人的安置补偿资格。

02原案例

再审申请人（一审被告、二审上诉人）刘某侠，女，1969年12月24日出生，户籍地安徽省淮北市烈山区古饶镇平山村刘庄，现住天津市西青区。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）淮北市烈山区人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区人民政府大院。

法定代表人李明，该区区长。

出庭行政机关负责人方某东，烈山区人民政府副区长。

刘某侠因诉淮北市烈山区人民政府（以下简称“烈山区政府”）土地行政征收安置补偿一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00407号行政判决，向本院提出再审申请。本院于2017年2月7日作出（2016）最高法行申1311号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘某侠、委托诉讼代理人韩某、再审被申请人烈山区人民政府的副区长方某东，委托诉讼代理人杨某芹、赵某恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

安徽省淮北市中级人民法院一审查明：2011年初，因安徽省淮北市经济开发区建设需要，淮北市人民政府委托烈山区政府作为征收实施单位，对淮北市烈山区古饶镇刘庄等自然村的房屋及附着物实施征收。刘某侠于1969年12月出生于平山村××自然村，1993年出嫁至古饶镇况楼村陈路口庄，其离婚后冒用他人的身份证长期外出打工。1996年刘庄生产队调整土地时，刘某侠的承包地全部被收回。自1996年后，刘红侠未在刘庄村正常居住生活，在该村无房产和土地。2012年12月，淮北市公安局经调查了解刘某侠基本情况后，于2013年11月5日为刘红侠补办了户籍。

该院认为：烈山区政府受淮北市人民政府的委托作为征收实施单位，负责对被征收人的补偿工作，是本案适格的被告主体。根据淮北市人民政府下发的《淮北市经济开发区新区建设土地房屋征收补偿方案》（淮政办[2011]19号）及《附件》的规定，征收补偿标准按人口核算安置面积为每口人20㎡，人口核查登记截止日期之前的公安机关在册的常住农业人口。因刘某侠户籍系于2013年11月5日补办登记，刘某侠近20年没有经常居住在刘庄村，且无房产和承包地，故根据淮政办[2011]19号补偿方案，刘某侠不属登记在籍的常住农业人口，不应享有征收安置补偿待遇，其诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘红侠的诉讼请求。

刘某侠不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审查明的事实和一审法院查明的事实一致。

该院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，烈山区政府受淮北市人民政府的委托作为征收实施单位，负责对被征收人的补偿工作。其根据淮北市人民政府下发的（淮北市经济开发区新区建设土地房屋征收补偿方案》（淮政办[2011]19号）及《附件》的规定，征收补偿标准按人口核算安置面积为每口人20㎡，人口核查登记截止日期之前的公安机关在册的常住农业人口。因刘某侠户籍于2013年11月5日才补办登记入户，在人口核查登记截止日期之前刘某侠还不属登记在籍的常住农业人口，在该村既无房产又无承包地。故根据淮政办[2011]19号补偿方案，刘某侠不符合征收安置补偿条件，其要求给予20平方米安置房、土地青苗补偿款及公共用地补偿款的诉讼请求无事实根据和法律依据。一审判决驳回刘某侠的诉讼请求并无不当。刘某侠的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

刘某侠向本院申请再审称：一、原审判决认定事实的证据不足。原审判决采信的证据大多是被申请人在申请人补登户口后仍拒不给予征迁待遇自行收集的，违反了行政诉讼法关于被告自行收集的证据不能作为合法依据的规定。此外，原审判决采信具有利害关系的证人证言实属不当。村委会与申请人在补偿方面有利害关系，其不利于申请人的证据不能采信。刘某民与申请人近年来关系不和睦，其证言不能作为认定事实的依据，原判决认定证据不足。二、原审判决认定事实存在错误。申请人提交的证明是村委会为解决户口问题而出具的，内容真实，否则公安机关不会为申请人补登户口。被申请人提供的关于刘某霞户籍情况的说明，恰恰能证明申请人不是新迁入的人口。三、二审未纠正一审错误。申请人年轻时的婚嫁没有办理结婚登记，不堪忍受男方虐待回到娘家，后经调解解除了同居关系。其与姨表同居是传言，不能认定申请人不是征迁地的村民。综上，请求：一、撤销安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00407号行政判决；二、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2015）淮行初字第00043号判决；三、判令再审被申请人给予20平米安置房并支付各项征迁补偿款。

烈山区政府答辩称：一、再审申请人不属于淮政办2011第19号补偿方案中核查人口登记范围内的常住在籍农业户口。申请人称其居住父母遗房与事实不符。申请人口称的遗房补偿款已被其二哥的儿子刘光田领取。二、再审申请人所述事实错误。首先，申请人主张与本案与刘德民具有利害关系，相关证言不能采信。但再审被申请人所提证据能够证实领取遗房补偿款的是刘某田而非刘某民，不存在所谓具有利害关系的证人作出对申请人不利证言的问题；其次，申请人提交的《证明》所证事实与实际情况不符。李某平证言证实为申请人出具证明只是为了协助其办理户口登记，一审法院对其真实性不予认可；再次，申请人称原有承包地早年就交付刘某民耕种与事实不符，申请人对此没有提供相关证据。最后，申请人称被申请人提供的《关于刘某霞户籍情况说明》因无真凭实据已被二审法院剔除，不是事实。第三，二审法院依法驳回申请人上诉并维持一审判决正确。首先，二审法院庭审程序合法，已经充分保障了申请人的诉讼权利。其次，本案争议焦点是申请人是否属于补偿方案规定的登记人口范围以及如果属于登记人口范围，应当享有哪些拆迁待遇。而不是处理申请人与其他案外人所谓继承纠纷、承包经营权纠纷；最后，申请人称与父母在村里共同生活四十多年不是事实。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回申请人的诉讼请求。

本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为：本案争议焦点为刘某侠是否应当享有征收安置补偿待遇。对此，淮政办[2011]19号《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市经济开发区新区建设土地房屋征收补偿方案的通知》（以下简称“征收补偿方案”）的《附件》规定，涉案征收项目的登记人口范围为：“人口核查登记截止日期之前的公安机关在册的常住农业人口。”本案中，淮北市公安局于2013年11月5日为刘红侠补办了户籍。该时间虽然晚于征收补偿方案中规定的“人口核查登记截止日期”，但从淮北市公安局古饶派出所于2015年6月26日出具的《关于刘某侠户籍情况说明》的相关内容看，该户籍补办行为，系对刘某侠出生于平山村刘庄，且户籍一直未予迁出事实的确认，而非将其作为新迁入人口创建户籍。故而，该补办行为具有对刘某侠所拥有的平山村户籍溯及既往的追认效力。因此，虽然刘某侠的户籍补办行为发生在征收补偿方案中规定的“人口核查登记截止日期”之后，但原审法院以此认定刘某侠系从户籍补办之日起方具有平山村户籍，并因之否认刘某侠被安置人员的身份，殊为不当，本院予以指正。

本案庭审中，被申请人主张，由于刘某侠长期在外打工，故不属于“常住”农业人口，不符合安置人员条件。对此，本院认为，农民进城务工对我国现代化建设作出了重大贡献。一直以来，党中央、国务院都高度重视农民工问题，并制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。事实上，本案征收补偿方案《附件》中，已将“参军前为本村村民的现役军人和就读大中专之前为本村村民的在校学生”及“服刑后返还原籍及正在服刑的劳教人员”纳入了核查人口的范围。根据逻辑推理规则，上述人员同样并非“常住”于该村，而再审申请人却将其列为被安置人员，将合法外出务工人员排除在核查人口范围之外，显属同等情形区别对待，不符合“平等”、“公正”的社会主义核心价值观的要求。因此，对该主张本院不予支持。

根据征收补偿方案所规定的征收补偿标准，征收补偿可以选择货币补偿或产权调换。如选择产权调换，则按人口核算安置面积为每口人20㎡。鉴于刘红侠系平山村被征收土地的村民，且没有证据表明刘红侠在其他集体经济组织享受了村民待遇，故其应当享受前述20㎡的安置面积，或相应的货币补偿。至于其所主张的土地青苗补偿款，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。由于刘某侠出嫁后，当地根据惯例已将其土地收回，其亦未能提供土地承包经营权证等有效证件证明其享有土地使用权或在相关土地上实际从事耕种，故对该项请求，本院不予支持。而其提出的公共用地补偿款问题，由于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，故刘某侠无权直接向烈山区人民政府主张该笔款项，对该主张本院亦不予支持。

综上，本案一、二审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00407号行政判决；

二、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2015）淮行初字第00043号行政判决；

三、判决淮北市烈山区人民政府于收到本判决之日起180日内，根据淮政办[2011]19号《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市经济开发区新区建设土地房屋征收补偿方案的通知》确定的标准，对刘红侠进行安置补偿。

一、二审案件受理费共150元，由淮北市烈山区人民政府负担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再46号行政裁定书。