逐条解读｜新《民用航空法》第八章（民用航空安全保卫）

这一篇聊的是第八章（民用航空安全保卫）。在新《民用航空法》中这是新建的一章，所以也就不存在前后差异的对比了。

虽然说它是新建的一章，但里面的内容基本就没有新的东西，差不多就是把目前下位法的一些东西选了选塞进里面。

这有什么意义吗？真有，并且意义很大。

其中最大的意义就是“塞进”民航法本身这个动作，主要解决的是法理自洽的问题。

之前的民航安保基本上做的很多事，说得严重点是无“法”可依，全靠层级比较低的规章以及大量其他规范性文件在撑着。专门针对民航安保层级最高的只有一部行政法规（《安保条例》）。

举一个最简单的例子，比如民航人的背景审查这事。

在新《民用航空法》修订前，关于民航领域背景审查的要求就仅仅写在了一份属于“其他规范性文件层级”的文件里面。

而要做背景审查这个事涉及到了公民隐私信息的收集，比如员工个人甚至家属的违法犯罪情况以及其他信息。这些信息的收集与处理在《个人信息保护法》的框架里很难得到合法性的背书。

基本上在没有新《民用航空法》之前，我们只能用迂回的方式来做合法性的法理自洽。比如说，以前我们只能依据《反恐怖主义法》中的：被列入“重点目标”的单位应当对“重要岗位”人员进行安全背景审查。所以推导出我们要对民航从业人员进行背景审查。

但到底“重点目标”单位有哪些，“重要岗位”人员又怎么认定，这些又都需要解释。

现在有了新《民用航空法》就不同了，直接把“航空人员、民用航空安全保卫人员以及其他需要进入民用机场控制区的相关人员应当依法接受安全背景审查”写进法律。也只有法律（《民航法》）面对法律（《个人信息保护法》）的时候，特殊法优先于一般法的概念才有效。

于是我们法理自洽了，整个世界也清净了。

按照这个大的逻辑，我开始对新《民用航空法》第八章，这些大家虽然“初见”但其实已经很“熟悉”的内容进行解读，希望我的解读能给大家提供点新意。

备注，以下下划线的是法条，法条与法条之间的仅是我个人的解读。

第一百六十三条 国务院民用航空主管部门依照本法和有关法律、行政法规的规定负责民用航空安全保卫管理工作，国务院公安部门依照本法和有关法律、行政法规的规定负责民用航空安全保卫管理有关工作，其他有关部门和单位应当密切配合、协调联动，按照职责共同维护民用航空安全和秩序。

国家对民用航空安全保卫管理职责作出调整的，依照其规定。

之前写过一篇，文章里面的观点是在新《民航法》里面会有关于空警改革的事权切口，但不会有如何怎么改革的细节。

这次新法发了后，关于空警的改革细节果然没有，但很多读者留言问我，空警改革的事权切口他们也没看到呀。

那我来解读一下这个第163条到底背后讲了啥以及我个人对空警后续改革的猜测。

在新法之前，关于民航安保工作的事权分别是这么描述的：

1、民用航空公安机关(以下简称民航公安机关)负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督。（《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》）

2、中国民用航空局（以下简称民航局）对公共航空运输企业航空安全保卫（以下简称航空安保）工作实施监督管理。（《公共航空运输企业航空安全保卫规则》）

3、中国民用航空局（以下简称民航局）对全国范围内公共航空旅客运输飞行中的安全保卫工作实施指导、监督和检查。（《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》）

4、中国民用航空局（以下简称民航局）对机场航空安保工作实行监督管理。（《民用航空运输机场航空安全保卫规则》）

综合上面来自于行政法规和规章的事权描述，我们可以得到这么一个结论：对于民航安保的管理、检查和监督是属于民航公安机关的事权（虽然它属于民航局的内设机构，但它同样也受公安部的领导），而民航局最明确的事权描述只有“监督”。

而在新法中的描述则改为：民航局负责民航安保的管理工作，公安部负责民航安保的有关工作。

这样的描述想必不难区别这里面包含与被包含的关系。所以我个人对后续民航局、民航公安局、空警具体改革的可能结果猜想有下面这些：

1、民航局将直接主导后续民航安保工作，有可能会单独再成立一个内设机构（比如现在业内传说的安保司）；

2、可能不会再有民航公安局这么一个受双向领导的机构，因为新法里说的是“公安部”负责民航安保的有关工作；

3、现在的空警可能面临两个选择，一个是脱了衣服继续留在民航局体制内（比如安保司），另外一个是回到纯碎的公安部体系。

以上纯属猜测，概不负责。反正新法已经把事权这个最关键的切口敲定了，大家坐等或许已经早就写好只能契机的方案下发就行。

第一百六十四条 有关公安机关应当依法维护民用机场内的安全和秩序，预防、制止和惩治危害民用航空运输活动的违法犯罪行为。

接着上一条的“公安部负责有关工作”，哪些有关工作呢，在这一条中至少明确了一项，那就是机场内的安全和秩序。

第一百六十五条 旅客、行李和货物应当接受安全检查；但是，国务院规定免检的除外。

公共航空运输企业、运输机场运营人设立的民用航空安全检查机构对于存在安全风险嫌疑的行李和货物，可以在旅客、托运人或者其代理人不在场的情况下实施开包检查。不在场开包检查应当全程录像并在检查后书面告知，检查中发现的违禁物品和危险物品按照规定程序处理。

未经安全检查、不按照规定接受安全检查、经检查无法排除安全风险嫌疑的旅客、行李和货物不得进入民用机场控制区。

民用航空安全检查程序、标准由国务院民用航空主管部门制定。

这一条中最牛逼的一条是在法律中首次赋予了安检机构对于存在风险嫌疑的行李与货物可以在当事人不在场的情况下实施开包检查的权利。要知道，在目前的规章《民用航空安全检查规则》中的第37条和48条，都要求在做开包检查时当事人必须在场才行。

法律中的这一授权，无疑大大增加了安检机构排除风险的效率和能力，并且要求全程录像和事后书面告知，也在一定程度上在赋能的同时避免了权利的滥用。

第一百六十六条 民用航空安全检查应当使用经国务院民用航空主管部门许可的安全检查仪器设备。民用航空安全检查人员应当取得国家职业资格证书。

字面意思，只是把现行的要求和做法写进了法律进行明确。

第一百六十七条 公共航空运输企业、运输机场运营人、民用航空空中交通管制单位等应当按照国家民用航空安全保卫方案，制定本单位的安全保卫方案并报国务院民用航空主管部门备案。

这一条中的航司与机场需要制定安保方案并向局方进行备案的要求一直以来如此。但根据我查到的资料来看，要求空管也如此执行应该是第一次。在现有的规章《民用航空空中交通管理规则》第42条中，虽然也要求了管制单位要制定安全保卫制度和措施，但是并没有向局方备案的要求。

第一百六十八条 民用机场运营人应当按照国务院民用航空主管部门的规定，采取措施保障机场内人员和财产的安全。

字面意思，这里面的“按照规定”，主要是指以《民用航空运输机场航空安全保卫规则》为主，以及一系列其他规范性文件。

第一百六十九条 航空人员、民用航空安全保卫人员以及其他需要进入民用机场控制区的相关人员应当依法接受安全背景审查。

这一条的意义在开头已经说了，不赘述。

第一百七十条 机长和机组其他人员，应当严格履行安全保卫职责，维护民用航空器内秩序，保护民用航空器及其所载人员、财产的安全。

这一条看似义务性条款，但我没在新法的罚则里看到违反本条的处罚结果。其实在我个人看来，这一条的作用更像权力性条款，解决一线机组不敢履职的顾虑。

第一百七十一条 禁止实施下列妨害民用航空运输安全和秩序的行为：

（一）盗窃、故意损坏、擅自移动民用航空器设备或者机场内其他民用航空设施设备，擅自开启民用航空器应急舱门，或者违规进入民用航空器驾驶舱；

（二）破坏用于民用航空用途的信息和通信技术系统或者用于空中交通管制的设施设备；

（三）强占民用航空器内座位、行李架，堵塞、强占值机柜台、安检通道或者登机口；

（四）妨碍或者煽动他人妨碍机组人员、安检员履行职责；

（五）辱骂、殴打机组人员、地面工作人员；

（六）非法进入、滞留、拦截民用航空器，或者在民用航空器内打架斗殴、寻衅滋事；

（七）在民用航空器内使用火种、吸烟（包括电子烟），或者违反规定使用可能影响民用航空安全的电子设备；

（八）非法进入民用机场防护围栏、损毁安全防护设施；

（九）无机场控制区通行证或者冒用、伪造、变造机场控制区通行证进入民用机场控制区；

（十）以散布关于民用航空安全的谣言，扬言实施放火、爆炸等危险行为，或者投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质等方式，扰乱民用航空运行秩序；

（十一）违反规定随身携带、托运禁止、限制运输的物品乘坐民用航空器，或者在普通货物、邮件中夹带危险物品；

（十二）法律、行政法规禁止的其他行为。

争议最大的可能就是这一条。我先引用一下钟凯博士的观点，然后再谈谈自己的看法。

钟凯博士说，这一条看似乱糟糟没什么顺序逻辑，并且也仅是对现有不同规章中禁止性行为的简单复制粘贴。由于新法中留给安保的条款本就十分有限，那我们为什么要这么做？因为我们有强烈的需要必须要这么做，它背后解决的是执勤与执法的衔接问题。

钟凯博士的话是什么意思呢，我给大家翻译翻译。

对于一线机组人员来说，你无法不切实际的要求他们各个都达到法律人的法律认知。所以某种程度上来说，他们只认扰乱行为和非法干扰行为的概念而不是违法和犯罪。

但民警在接手了机组移交的行为人之后，警察的处理逻辑是执法，依据的是《治安管理处罚法》、《刑法》、《行政处罚法》。执法的警察与执勤的机组对于同样一件机上事件的性质认定上有时候会一致，但有时候有分歧。

钟凯博士举了一个例子，比如吸电子烟这事，它明确写进了《飞规》中的扰乱行为定义中，所以属于机组执勤处置的范畴。但民警接手之后并不像大家认为的那么理所当然的好办，因为他们没法按照《飞规》执法，他们依据的是《治安管理处罚法》第23条扰乱航空器内秩序这个抽象的兜底条款进行性质认定，所以民警需要有航空器内秩序确实受到影响的实质证据。如果没有，那么也就只能批评教育而已。

但新法中这一法条的作用，就是把规章中的禁止行为直接在法律上定义成了妨害民用航空运输安全和秩序的行为。这让警察执法时依据的《治安管理处罚法》中的“扰乱航空器上秩序的”有了一个法律层级的内容指引。

以上是钟凯博士的观点，下面我谈谈自己基于上述观点的延展。

这个法条的好处我是认可的，但是我有一个顾虑。那就是以前其实对于到底什么是该处罚的扰乱行为，实质上踩的是法律中的“结果犯”这么一个理念，那就是你确实得扰乱了秩序才行。而现在更像把扰乱行为的处罚当作“行为犯”来搞，也就是你只要做了就要被干，有无实质的影响在所不问。

这样做的好处是严厉了惩处，缺点是相对容易把打击对象扩大化。

第一百七十二条 通用航空活动安全保卫工作应当根据通用航空活动类型，在安全保卫机构、方案、措施等方面实施分类分级管理。具体办法由国务院民用航空主管部门制定。

又一个切口，关键词是分级管理。不同的风险、不同的成本做不同的选择。

全文完，如果觉得不错请关注与三连。