范志勇：历史上的美国贸易政策（二十一）：《1974年贸易法案》

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：4420字

阅读时间：14分钟

2017年特朗普就任美国总统后中美之间的贸易摩擦日益频繁。一些过去人们过去不太关注的美国政府机构开始频繁出现在中文媒体中，包括美国商务部、贸易谈判代表还有美国国际贸易委员会等等。这可能让中国的读者不太适应，因为在中国对外贸易相关的事务集中由商务部一个单位来处理。例如2025年参与与美国进行贸易谈判的中国国际贸易谈判代表李成钢同时兼任中国商务部副部长，而在特朗普政府第一个任期商务部部长和贸易谈判代表分别是罗斯和莱特希泽，第二个任期的商务部部长和贸易谈判代表分别是卢特尼克和格里尔。

事实上，自从贸易谈判代表办公室这个部门创立直到2025年特朗普第二个任期之前，美国商务部和贸易谈判代表办公室是两个互不隶属的机构。但是从第二个任期起，特朗普政府对传统美国贸易决策架构的重大调整，将贸易谈判代表从隶属于总统调整为隶属于商务部。

除此之外，还有一些以数字编号表示的贸易调查项目，常见的包括“232”调查、“201”调查以及“301”调查，还有特别“301”、超级“301”等等也容易让人一头雾水。这些编号究竟是什么意思呢？是按照大小顺序进行统一排列的么？

其实，这当中包括贸易谈判代表和国际贸易委员会两个机构，以及所谓的“201”调查和“301”调查其实都出自《1974年贸易法案》。在本节中我们主要介绍下《1974年贸易法案》的情况。

一、《1974年贸易法案》

由于《1962年贸易扩展法案》(Trade Expansion Act of 1962)对政府的谈判授权有效期至1967年6月到期，因此在1973年4月尼克松要求国会进行为期5年的贸易谈判授权，同时允许他在10年内分阶段将关税减少60%并取消5%以下的关税。尼克松提出新授权的主要理由是希望解决那些妨碍美国对欧洲和其他地区出口的外国补贴和非关税壁垒。对于政府的谈判要求，进口敏感性产业表示反对；而出口导向性产业希望政府通过谈判减少外国的非关税壁垒。然而国会两党基本上支持通过谈判扫清其他国家的对外贸易壁垒。

在该法案的政府提案中，提出了名为“快速通道”（fast track）的新条款，以推动国会加速批准政府间谈判协议。随着关税逐渐降低，美国与其他国家贸易谈判的重点转向非关税贸易壁垒。与削减关税不同，关于非关税贸易壁垒的协定通常需要国会批准，以对国内法律做出相应调整。如果国会迟迟不批准这些谈判成果，欧共体和其他贸易伙伴参与谈判的意愿就很低。为了解决这一难题，国会同意建立“快速通道”程序。根据快速通道，国会必须在总统达成贸易协定并提交国会之后90天内进行投票表决，而且不得附加任何修正案。

由于尼克松由于水门事件于1974年8月意外下台，1975年1月福特总统签署了《1974年贸易法案》。《1974年贸易法案》对总统关于关税和非关税壁垒的主要谈判授权，见表2。这一法案表明，美国国会并不只是想保护进口竞争型产业，也愿意向更多贸易开放市场，并就非关税壁垒展开规则谈判。

二、臭名昭著的“201条款”和“301条款”

《1974年贸易法案》除了对总统谈判授权之外，还包含了一系列对内救济和对外报复性质的调整。其中最为人们所熟知的是臭名昭著的“201条款”和“301条款”。

（一）“201条款”

“201条款”赋予美国国际贸易委员会（USITC）权力，对进口至美国的产品进行调查，以判定产品进口的增长是否对美国国内产业造成了严重损害或严重损害威胁。USITC在完成调查后，须向美国总统提交报告并提出相应建议（如加税、配额等），随后由美国总统做出最终决策。税率由总统决定，以提高到能阻止或补救损害的程度为限；最初实施期一般不超过4年，最多可延长一次，总期限不超过8年。且税率应在实施期内逐步下调，以鼓励国内产业调整。[1]

（二）“301条款”

与“双反”等贸易救济措施不同，301条款的主要目的不是为了阻止外国商品进口，而是为美国企业扩大出口创造机会。301条款具有鲜明的特点：第一，其他贸易保护措施在启动时需要证明对美国商业造成“实质性损害”，301条款规定的举证责任要轻得多；第二，301条款适用范围更广，涉及货物贸易、服务贸易、国际直接投资、知识产权保护等各个领域；第三，可以被用于对付外国政府在第三国市场上危害美国出口商利益的行为；第四，301条款赋予美国贸易谈判代表更多的选择权。

301条款生效后，经过《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》和《1988年综合贸易与竞争法》的不断完善，美国贸易法中的301条款已经发展成“一般301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”等全面系统的进攻性贸易保护政策。“一般301条款”是美国传统贸易制裁措施的概括性表述；“特别301条款”扩展到“知识产权保护”等领域；而“超级301条款”则对一国贸易自由化和贸易壁垒进行整体评估，对于问题严重的国家，美国可以将其列入贸易自由化黑名单，并要求在3年内消除贸易壁垒。

（三）美国贸易法三大条款对比：232、201与301条款

232条款、201条款与301条款是目前美国贸易法体系中比较重要和经常被引用的三个条款。其中，232条款源于《1962年贸易扩展法》第232条涉及“国家安全”的条款，授权商务部调查进口对国家安全的影响。201条款源于《1974年贸易法》第201条的“全球保障措施”，主要针对进口激增导致的产业损害。301条款源于《1974 年贸易法》第301条的所谓“不公平贸易制裁”，主要针对外国违反贸易协定或不公平贸易行为。

三、美国贸易政策的主要大玩家：商务部、国际贸易委员会与贸易代表办公室

除此之外，《1974年贸易法案》还做出了若干制度性变革，其中涉及到美国贸易政策的执行机构。

国会正式设立了贸易谈判代表这一职务，美国贸易代表办公室（USTR）由此成为行政部门的谈判机构。国会还将关税委员会更名为国际贸易委员会（USITC），并使之成为一家独立机构，不再是行政部门的一部分。作为一个独立机构，国际贸易委员会必须直接向国会提交预算方案，这就让国会对该机构的活动拥有了更大的影响力。美国贸易代表办公室、国际贸易委员会和商务部成为美国贸易政策的重要执行机构。那么这三个机构在性质和分工上有什么区别呢？

（一）机构性质

首先，从性质上看，美国商务部 (Department of Commerce)是美国联邦政府的主要经济部门之一，负责促进经济增长和创造商业机会。商务部与国际贸易相关的职责包括：（1）“贸易促进”，帮助美国企业开拓国际市场，提供出口咨询和培训；（2）“贸易执法”，执行反倾销、反补贴调查，确定倾销幅度和补贴金额；（3）“产业安全”，通过下属的工业与安全局 (BIS) 实施出口管制，保护国家安全和关键技术等。

美国国际贸易委员会 (United States International Trade Commission，USITC)是根据《1974年贸易法案》成立的独立、非党派、准司法联邦机构，由6名委员 (总统提名，参议院确认) 领导，专注贸易调查和裁决，其前身是1916年成立的“美国关税委员会”。国际贸易委员会的职责包括：（1）“损害裁决”：在反倾销/反补贴调查中，确定进口是否对国内产业造成 "实质性损害"；（2）“保障措施”：执行201条款调查，确定进口激增是否导致国内产业"严重损害"并提出救济建议；（3）“知识产权保护”：开展337调查，打击侵犯美国知识产权的进口产品；（4）“贸易分析”：为总统、国会和美国贸易代表办公室（USTR）提供独立的贸易政策分析和建议等。

美国贸易代表办公室 (USTR)是根据《1974年贸易法案》成立的总统行政办公室直属机构，负责人 (美国贸易代表) 为内阁成员，是总统在贸易领域的首席顾问和谈判代表。美国贸易代表办公室的核心职责包括：（1）“贸易政策制定”：统筹协调美国国际贸易、投资政策，制定谈判立场；（2）“贸易谈判主导”：代表美国进行双边、区域和多边；（3）“贸易争端解决”：发起和管理301条款调查，对外国不公平贸易行为采取报复措施；（4）“国际组织代表”：作为美国在WTO、APEC等国际经贸组织的官方代表；（5）“政策协调”： 协调19个联邦机构的贸易立场。

（二）职能分工

在反倾销与反补贴调查 (AD/CVD)中，商务部与国际贸易委员会（USITC）存在分工明确的“双轨制”，具体分工见表3。

232、201和302调查中的部门分工机制见表4。

四、特朗普对美国贸易决策体系的重大调整

2025年特朗普第二个任期对传统美国贸易决策架构的重大调整，将美国贸易代表办公室由隶属于总统办公室调整为隶属于商务部，赋予商务部长对 USTR 的完全控制权。美国贸易代表 (格里尔) 不再直接向总统汇报，而是向商务部长 (卢特尼克) 汇报。

商务部长全面负责美国贸易政策的战略制定和政治决策，拥有贸易政策的最终决定权。贸易代表作为首席谈判官，负责具体谈判执行和协议落实，成为商务部长的执行助手。商务部由此接管了USTR 的部分核心职能，如贸易协定谈判主导权和301调查发起权等等。

特朗普希望通过“商务部长统筹、贸易代表执行”的架构，简化决策流程，提高贸易政策执行效率，避免第一任期内商务部与USTR之间的权力争夺。卢特尼克作为华尔街金融家，被视为“关税强硬派”，特朗普希望通过这一架构确保其高关税政策得到彻底贯彻。

[1]特朗普政府时期曾于2018年对进口太阳能电池与组件和大型洗衣机实施4年全球保障措施，加征关税（30%-50%）并设定配额。2022年拜登政府将太阳能电池与组件的保障措施延长至2026年2月6日，税率为14.75%并逐年递减0.25%，且每年有5吉瓦光伏电池组件进口额度可免征，2024年8月配额上调至14.5吉瓦。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。