退休金“双轨制”难题待解：体制内偏高热议，如何推动实质并轨？

小区里的长椅上，总能看到退休老人们凑在一起聊天，话题十有八九离不开退休金。张大爷是国企退休的，工龄38年，现在每月养老金3600多块，除了日常开销，想出去旅个游都得精打细算；隔壁楼的李阿姨以前在事业单位上班，工龄35年，每月能领6200多，还不算单位发的节日补贴，日子过得从容不少。
同样是辛苦工作一辈子，退休后的收入差距却不小，这就是大家常说的退休金“双轨制”留下的话题。虽然2015年国家就推出了养老保险制度改革，明确企业和机关事业单位实行统一的养老保险制度，但这些年“体制内养老金偏高”的讨论从没断过。到底两者差距有多大？为啥改革这么多年还没实现“实质并轨”？

一、差距到底有多大？官方数据说真相
很多人觉得体制内退休金高，不是凭空感觉，而是有实打实的官方依据，但差距也不是传说中“一倍以上”那么绝对。
先看基础养老金的计发标准，根据辽宁省人社厅2024年12月公布的数据，全省（不含沈阳、大连）企业和机关事业单位的基本养老金月计发基数都是7201元，沈阳两地的企业和机关事业单位计发基数也完全一致，单看这一项，两者的基础保障标准是统一的 。但实际到手的养老金差距，主要藏在“补充保障”和“实际缴费”里。
关键差距在职业年金上。2015年改革后，机关事业单位强制建立职业年金，单位缴费8%、个人缴费4%，这笔钱会累计计息，退休后按月发放，相当于多了一份“补充养老金”；而企业这边，对应的企业年金不是强制的，截至2023年底，全国参加企业年金的职工只有几千万人，大部分民营企业、中小企业都没建立，这就造成了“基础相同、补充不同”的差距 。
再看整体待遇水平，人社部数据显示，2024年全国企业和机关事业单位退休人员养老金调整办法完全统一，都是“定额调整+挂钩调整+适当倾斜”，但由于机关事业单位退休人员的平均缴费基数更高、补充保障更全，实际平均养老金水平确实高于企业退休人员，不过随着改革推进，差距正在逐步缩小。
二、2015年就“并轨”了，为啥差距还没消？
很多人疑惑，2015年就说养老保险“并轨”了，怎么现在还在讨论差距？其实这里要分清“制度并轨”和“实质并轨”的区别。
2015年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，核心是把机关事业单位的养老保险从“单位养老”改成“社会养老”，和企业一样实行“统账结合”模式，这是“制度上的并轨”，解决了过去“两套体系、两种规则”的问题 。但实质差距的消除，还受三个现实因素影响：
一是“过渡性养老金”的存在。为了保障改革前已经参加工作、改革后退休的“中人”待遇不降低，国家设置了10年过渡期（2014-2024年），这部分人除了领取基础养老金和个人账户养老金，还能领过渡性养老金，而企业退休人员没有这部分待遇，这是历史遗留的过渡性差距。
二是缴费基数的差异。机关事业单位的缴费基数通常按实际工资足额缴纳，而部分企业为了降低成本，会按当地最低工资标准或较低基数缴费，长期下来，“多缴多得”的挂钩机制就导致了待遇差距。
三是补充保障的不均衡。前面提到的职业年金是机关事业单位的“标配”，而企业年金覆盖率低，这就形成了“基础养老金拉平，补充养老金拉开差距”的格局。
三、实质并轨的“拦路虎”：三个核心矛盾
要实现真正的“实质并轨”，不是简单把养老金水平拉平，而是要让“缴费多少、缴费年限”真正决定待遇高低，目前主要面临三个核心难题：
第一个是补充保障的“普惠性”不足。机关事业单位的职业年金是强制建立、财政有一定支持，而企业年金完全靠企业自愿，中小企业普遍面临成本压力，很难建立，导致补充保障成了“体制内专属”，这是差距的主要来源。
第二个是基金统筹的“力度”不够。虽然2022年启动了企业职工基本养老保险全国统筹，但目前基金调剂还不能完全弥合地区、行业间的差距，部分地区企业养老保险基金压力大，很难像机关事业单位那样足额保障相关待遇 。
第三个是“多缴多得”的激励机制没完全落地。部分企业违规低基数缴费的问题没有完全根治，导致企业职工“缴得少”自然“领得少”，而机关事业单位缴费规范，待遇自然更有保障，形成了“合规缴费与违规缴费”的待遇差。
四、官方已有动作：这些政策正在推进“实质并轨”
其实国家早就意识到这些问题，近年来出台了一系列政策，一步步推动“实质并轨”，每一项都有官方依据：
首先是强化全国统筹，2022年企业职工基本养老保险全国统筹启动实施，截至2025年8月，全国基本养老、失业、工伤三项社保基金累计结余9.81万亿元，中央财政2024年对企业职工基本养老保险补助达到7300多亿元，通过基金调剂，让欠发达地区的企业退休人员也能足额领到养老金，缩小地区差距 。
其次是统一调整办法，2024年人社部、财政部明确，企业和机关事业单位退休人员养老金调整完全采用相同政策，定额调整体现公平，挂钩调整强化“多缴多得、长缴多得”，避免了过去“体制内单独上调”的情况 。
最后是完善多层次养老体系，“十四五”国家老龄事业发展规划明确提出，要扩大企业年金、职业年金覆盖面，推动个人养老金全国推开，让企业职工也能通过补充保障提高退休待遇，逐步缩小与机关事业单位的差距 。
五、推动实质并轨，还能做些啥？
要让“双轨制”彻底成为历史，实现真正的公平，还需要从三个方面发力，这些方向也符合官方政策导向：
一是让补充保障“全覆盖”。可以通过税收优惠、财政补贴等方式，鼓励中小企业建立企业年金，比如对小微企业给予缴费补贴，降低企业成本，让企业职工也能享受到补充养老金，像机关事业单位的职业年金那样形成“标配”。
二是强化缴费监管。严格落实“足额缴费”政策，加大对企业低基数缴费、漏缴社保的查处力度，让“多缴多得”的规则真正落地，避免“缴得不一样，却想领得一样”的不合理诉求，也杜绝“缴得多领得少”的不公平现象。
三是渐进式缩小过渡差距。随着2014-2024年过渡期结束，“中人”的过渡性养老金会逐步退出，之后退休人员的待遇完全按“基础养老金+个人账户养老金+补充养老金”计算，只要缴费规范，差距会自然缩小，这需要一个过程，不能急于求成。
说到底，退休金“实质并轨”不是“一刀切”拉平养老金，而是让“同样缴费、同样年限，享受同样待遇”，这既需要政策持续发力，也需要企业规范缴费、个人积极参保。随着全国统筹的深化、补充保障的完善，相信未来退休人员的养老金差距会越来越合理，不管是体制内还是企业退休，都能安享晚年。